曾德明　王业静　覃荔荔

一导言

创新作为经济增长的发动机这一点已为世界各国经济增长的实践所证明。在当前激烈的市场竞争、国际竞争中创新已成为企业生存与发展、国家综合国力提高的关键因素。发达国家和新兴工业化国家把技术创新看作是繁荣经济的动力，发展中国家则把促进技术创新看作是振兴经济的关键所在。都从不同角度采取了强化创新的政策措施。由于技术创新过程是一个涉及多个主体、多个要素，同时又是一个充满不确定性的复杂过程，政府如何实现技术创新过程的政策目标，以及从哪些方面促进技术创新已成为政策实践所面对的一个国际性课题。

在创新的相关研究中，国家创新系统理论已被广泛接受，并用于解释技术创新与经济发展的关系，国家创新系统(NIS)的存在极大地促进了技术创新活动。与创新活动紧密联系的还有相关创新政策的研究，而基于国家创新系统理论的政策研究又是当前各国政府及公共组织研究的热点。国家创新系统为政策制定提供了一个制度框架，而创新政策体系的存在又是国家创新系统发展的必要条件，因而两者存在密切的互动关系。本文拟在文献回顾的基础上，深入分析国家创新系统与创新政策体系理论特征，力求寻找两者之间的互动关系的机理，了解如何从国家创新系统理论到创新政策的制定，以及创新政策如何影响国家创新系统。通过探索两者的互动机理，为政策制定者提供一个操作性较强的、政策分析的理论依据。

二国家创新政策体系的提出

国家创新系统是一系列对新技术开发和扩散有益的制度，在此制度框架内政府通过制订和实施政策来影响创新过程。国家创新系统的实质是以劳动分工和特别信息为基础的制度，将一国内的企业、大学和其它教育机构、公立研究单位、社会团体和产业研究部门联结在一起，使其相互补充。在国家创新系统的主体结构中，企业是创新的主体，其生产知识、吸收知识、应用知识的能力。将直接决定国家创新系统绩效的高低。政府在创新中的主要作用是与市场形成互补：凡是市场机制能够发挥作用的领域和方面，就由市场充分起作门，在市场失效的方面则通过政府干预加以补充。大学通过技术转移向企业及整个系统渗透本身的知识，可以增加该产业与其他产业间的关联度，加速区域产业群的演进。促进国家创新系统的升级。科技中介机构则为企业提供实现技术创新和应用的各种技术服务，使得各种研究成果可以迅速的推向企业，从而提高国家的创新优势。

可见，国家创新系统由构成系统的要素及各要素间的相互关系所组成，企业、研究机构和政府都具有良好的运行机制，才能保证国家创新系统整体效率的提高(Cees van Beers，2008)。各种机制的良好运行使得产学研创新组织方式呈现出多样化，加快了知识流动，有利于将基础研究、应用研究与开发创新有机连接，提高国家创新系统整体绩效。

诸多国家政府和国际组织(如美国，OECD等)对创新系统问题的研究与学术界的研究相联系并相互影响、相互促进。与学术界的探讨不同的是，这些政府与国际组织的研究有明确的政策目的。Ergas(1987)认为政府介入科技发展的理由主要有两点：其一，在所有工业化国家中，科技与创新的发展乃是国家主权与国际竞争力的重要考察尺度，其二，市场的不完整性。总结以往的文献研究，我们可以归纳出创新政策作用的两个方面刚好符合Ergas的观点：创新政策的第一个作用是促进企业的创新能力，提高市场竞争力，第二个作用是规范市场，防止“市场失灵”，市场失灵的时候就需要运用政策工具来加以调控和解决，并引导企业进行产业更新和标准化的实施。此外政府需要为创新营造一个良好的创新环境，Thurow(1992)指出现在知识经济环境下，政府脚步应更积极。

“创新政策”是上个世纪80年代在西欧兴起的。创新是巳越来越成为企业、区域和国家获得竞争优势的基础。正是由于创新和学习的重要作用，创新政策也成为了一个重要的政策领域。对于创新政策的内涵，Rothwell和zegveld(1981)认为包含产业政策与科技政策两部分。法国学者Gaudin(1985)认为，创新政策是一种社会的、经济和文化的政策，应包括支持创新者、技术文化和减少创新障碍这三个框架；OECD(1990)组织的科技委员会指出创新政策的目的是“把科技政策与政府其它政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源形成一个整体。”Charles Edquist(1999)认为创新政策是影响技术创新和其他类型创新的政府行为，它包括研发政策、技术政策、基础设施政策、区域政策(regional policy)和教育政策；中国科学技术委员会指出创新政策是一国政府为促进技术创新活动的产生和发展，规范创新主题行为而制定并运用的各种直接或间接的政策和措施的总和；连燕华(1999)认为：“技术创新政策是一个政策体系，是一个国家为促进技术创新活动、规范技术创新行为而采取的各种直接和间接的政策与措施的总和。”柳卸林(2000)认为：“技术创新政策是一个整合的概念。技术创新政策的出现随着世界经济的发展，逐步从隐含在科技政策、经济政策中到形成有特定目标、一定针对性的综合政策体系。

虽然目前学者们对创新政策无统一定义，但都认为创新政策是一个政策体系，所谓政策体系，是针对广泛意义上的体系的具体化，是指政府组织方面制定的一系列政策的有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。我们认为创新政策体系(IPS)是指政府出台的包括财政、金融、科技、教育、产业、环境、人才、知识产权等直接和间接作用于技术创新活动的政策和措施的总和，是一个综合网络式的政策体系。

三国家创新系统与创新政策体系的关系

创新系统的概念主要是应创新政策制定者和研究者的需要而产生的。正如Lundvall(2002)等人所说：“创新系统这一概念之所以如此流行，其中一个原因就是，当前对政策机构和政策分析者过度专门化的划分已经成为了一个很大的现实问题。因而有助于分析和解决这些问题的概念受到欢迎，尤其是那些用于分析创新和科学政策的概念。”目前，对国家创新系统的研究成果已经成为许多国家和国际组织研究课题和制订政策的基础(Lundvall，2003)。

其中具有代表性的是经济合作与发展组织(OECD)国家创新系统项目。其研究成果《创新网络：国家创新系统中的合作》、《创新簇群：国家创新系统的驱动器》和《创新的人：国家创新系统中技能人员的流动性》比较全面地反映了其政策目的。该组织力图寻求对国家创新系统中某些最为重要方面的深入研究，也试图为如何在政策上落实国家创新系统提供一个更加精确的理解，还试图为在创新驱动的经济环境中的政策制定过程提炼出更广泛的经验。而OECD(2002年)发布的国家创新系统项目总报告《推进国家创新系统》整合了国家创新系统项目的成果，形成了贯彻国家创

新系统框架的具体创新政策建议。

OECD国家创新系统项目试图从国家创新系统理论分析出发，重新审查传统的相关政策的适当性。OECD国家创新系统项目带有明确政策目的的工作，是以1980年代后期，特别是1990年代之后学术界关于国家创新系统的研究为基础的，但正如有些学者指出的，作为发展初期的创新系统分析法并不能直接地引申出恰当而具体的政策结论。因此，关于国家创新系统项目的政策研究，内在地要求与其政策目标更密切结合的理论和经验研究。对于政策制定者而言，理解国家创新系统有助于确定加强创新活动、提高整体竞争力的关键点，并有助于识别系统内部(机构之间以及与政府政策)阻碍技术开发与创新的不协调之处。

有关国家创新系统的研究表明，一个优良的创新系统是促进创新的必要条件。其中Jan Fagerberg(2008)对115个国家的1992年到2004年间的数据进行分析，发现了影响国家经济发展的四种因素：国家创新系统的发展，政府管制的质量、政治体系的特征和经济的开放程度，其中国家创新系统的发展和政府管制对于国家经济的发展尤为重要，运作良好的国家创新系统是经济发展的关键性因素。历史经验和很多定性研究表明，迅速发展的国家都非常注重国家创新系统的建设。Jan Fagerberg(2008)同时指出，虽然运行良好的创新系统是经济发展的首要必备条件，但并不是充分条件，良好的政府管制对于预期经济目标的实现也很关键。根据国家创新系统理论，国家创新系统包含政府、企业、大学、科研机构以及支撑机构等实体，其中政府是创新系统中非常重要的一个创新成员，政府政策是起引导作用的，对整个创新系统的建设和运作将起到决定性的作用，政府政策支撑创新系统。一国政府政策对创新活动、竞争力会造成巨大影响。决策者注意到国家创新系统可能的系统失灵，这种系统失灵会与一般被人们更多认识到的市场失灵相伴而生。系统中活动者之间缺乏相互作用，公共部门的基础研究与工业界的应用研究之间配置不当，技术转移机构的失效以及产业部门信息获取与吸收能力的不足，都会限制创新和知识的扩散。寻求改进这些相互作用，政府政策能够为系统中各要素之间有效的合作提供幕础。

综上所述，国家创新系统与创新政策体系之间的关系可表述为：国家创新系统是现代创新政策建立的基础，它为创新政策的建立提供了一种分析框架；而创新政策体系又反过来影响着国家创新系统，它通过具体的政策工具或手段，影响国家创新系统内各个创新主体运作以及主体之间的交流与合作，从而影响整个国家创新系统的绩效。见图1。

四国家创新系统与创新政策体系互动关系分析

创新政策对国家创新系统的绩效有着极大的影响。创新政策的完善与否直接决定国家创新系统功能的发挥。那么创新政策是如何在促进国家创新系统发展过程中发挥作用的呢?既然国家创新系统之间存在着密切的互动关系，那么，沟通二者互动关系的机理或平台是怎样的呢?

(一)知识经济背景下的国家创新系统

在知识经济的背景下，创新被越来越多的理解为新知识的创造、应用和扩散。国家创新体系的一个基本思想就是促进各个创新主体之间的联系与互动，实现要素的重新组合，获得最大的经济和社会效益。这种互动促进了新知识的产生、传播和利用，表现为不同主体之间的相互合作与交流，是不同创新主体协调发展的重要前提。把创新系统的分析与关于知识经济的分析结合起来；这种结合使人们更清晰地认识到：知识的创造、扩散和利用已经成为经济增长和变化中的至关重要的因素。创新驱动的经济正是建立在知识创造、扩散和利用的过程之上。承认知识分配与知识生产之间的互补，反对技术发明和技术扩散之间的两分法。知识经济的特征之一就是承认知识的扩散与知识的生产同样重要。

在不同学者对国家创新系统的不同定义中，Freeman(1987)强调了日本企业内部与企业网络之间的知识流动，Nelson(1993)则强调了美国国家创新系统中企业、大学与非营利机构之间的知识流动。所以美国的创新系统更有利于企业间的知识流动，日本的国家创新系统更有利于企业内部的知识流动。Patel和Pavitt(1994)在研究国家创新系统时，提出了创新型企业分类方法，即：①科学基础型，②规模扩张型，③供应商主导型，④专业化供应商。每一种类型的企业，其知识流动有其自身特征。可见，Patel和Pavitt(1994)主要从企业的角度考察了知识流动，随着产业的不同而表现出的一些不同特征，这实际上与知识自身特性是相联系的。经济合作与发展组织认为：“国家创新系统可以定义为公共和私人部门中的组织结构网络，这些部门的活动和相互作用决定着一个国家扩散知识和技术的能力，并影响着国家的创新绩效。”这表明对国家创新系统的研究开始强调知识流动的重要性，并建设了以知识流动为核心的国家创新系统概念框架。见图2。

由图2可见，在知识经济的背景下，知识流动是国家创新系统内各要素的活动中心，企业、公共研究机构、教育培训机构、政府部门和中介机构等的复杂活动均以促进创新系统内部知识流动为目的。

(二)国家创新系统中的知识流动

国家创新系统中，知识循环流动是通过系统各组成部分之间的相互作用而实现的。通过对知识在国家创新系统的流动过程中各个实体的投入产出分析、相互行为以及整个系统的整合作用的研究可以来分析国家创新系统的运行机制。有效的知识管理可以影响国家创新系统中创新资源的配置及利用效率，提高行为主体的能力，完善关系网络和运行机制。知识联盟的建立有利于知识在联盟组织之间的流动，尤其是促进了潜藏性知识的流动，促进了要素之间的知识流动，有利于构建高效的国家创新系统。跨国公司网络组织的知识流动与共享是跨国公司技术创新优势形成的直接原因。

既然知识流动效率决定国家创新系统的运行绩效，因此识别创新系统中知识的类型、知识流动路径、剖析知识流动机理，以及对知识流动的测度，就成为提高国家创新系统效率，从而促进经济增长的一个重要方面。国家创新系统中知识流动研究也就成为分析国家创新系统效率的一个十分重要的手段。知识分为四种类型：事实知识、原理和规律知识、技能知识和知道产生的源头的知识。并将以上的前两类知识归结为“编码”知识即显性知识；将后两类知识归结为“意会”知识即隐性知识。1996年，OECD发表了《国家创新系统)研究报告，报告将国家创新系统中的知识流动分为四种类型(方式)：企业间的知识流动、公共和私营部门间的知识流动、技术扩散和人员流动。

(三)国家创新系统与创新政策体系的互动机理

基于创新系统的政策分析强调，创新涉及的各主体(企业、大学与研究机构、政府、中介组织等)之间的知识流动是促进创新发生和扩散的关键。OECD(1996年)倡导成员国

的决策者要从知识的分配方面对自己国家以及其他国家的绩效进行更深入的了解，同时提出了“知识分配力”这样一个使新的理论思想与政策观念结合的理论视角。科学研究人员和研究机构在网络内和网络间转移知识的能力表现出不同等级的‘分配力，这就构成了不同经济的特征。在知识经济中，知识的扩散和知识的生产同样重要。“知识分配力”指的是：“确保创新者及时获得相关知识的能力”或“通过增进对现有知识的转移、转化和获取，从而支持提高扩散及使用知识的过程的运行效率的系统能力。”一个有效的知识分配系统将会增加知识的价值，以及增强系统获得和吸收外部知识的能力。这种影响不仅仅局限于现有知识在传统商品生产的应用中，它也延伸到利用信息产生更多信息的过程中。广泛的分配知识和及时容易的获得新知识能够减少的重复研究，另外，让更多不同的研究者获得新知识可以增加从新颖的未能预期的联合中产生有用的新产品和流程。然而有效分配和利用的情形并不会在市场机制的运行下自动产生。不同的激励构造和社会组织以及不同的学习活动都将影响到这种分配机制的形成。尤其是当知识在不同机构和组织间分配时，将更加需要非市场力量的介入。很长一段时间内，科技政策都是强调鼓励新知识的产生，而不注重知识的分配以及通过获得现有知识存量来提高系统绩效。换句话说，不仅仅需要增加研发费用的边际社会回报率，还需要增加从这种投入中所获得知识的商业开发。

从知识分配力这个视角能够对许多政策问题重新予以审查。首先，可以从更系统、以更大力度充分开发可获得的知识基础的角度，从知识生产和利用相互整合的战略出发，来调整国内政策的目标和手段。此外，也可以由此视角发现和识别许多有助于加强各个国家创新绩效的潜在的国际经济合作机会。相应地，也要认识到由于这种知识分配和知识积累能力的局限而导致的创新潜力的丧失。据此，可构建出国家创新系统与创新政策体系之间的互动机理模型，如图3所示。其基本思想是：以国家创新系统为框架而建立的创新政策体系，引入“知识分配力”的概念作为创新政策的作用支点，通过引导不同类型的知识流动，进而影响国家创新系统的运作绩效，国家创新系统的不断变化又影响着创新政策体系的建设。

五结论

国家创新系统与创新政策之间存在密不可分的互动关系，这种关系的政策效应对于我国国家创新系统的建设以及创新政策的运用都有重要的指导意义。两者之间的互动关系可以表述为，国家创新系统是创新政策体系建立的基础，它为创新系统的建立提供了一个很好的制度框架；创新政策体系是促进国家创新系统内部知识流动的向导和外部拉力，从而提高国家创新系统的运行绩效，促进国家创新系统的发展，而不断发展的国家创新系统反过来又影响创新政策的演变，这种理论与政策互动关系的研究应该具有较强的理论价值和现实意义。

需要指出的是，这种互动关系的获得也需要一定的条件。首先是要有完善的市场机制，使得各创新主体能够对政策信号和市场信号做出快速的反应。一个灵敏的政府机构也是必要的，它使得创新政策的制定能够考虑全面、运用规范，能够迅速捕捉到现有政策与国家创新系统得反馈信息，并依两者的互动机制来调整相应的政策偏差以及制定一套合理的创新政策体系。其次，该互动关系的机理还只是停留，在概念模型上，只是两者之间简单关系的表述，还有待进一步细化。另外，国家创新系统是一个复杂的网络，创新政策体系只是影响国家创新系统完善和发展的一个方面，随着国家创新系统研究内容的不断丰富以及所处背景的不断变化，现有创新政策对创新系统发展的影响有两个方面，一方面是促进作用；另一方面是负面效应，起制约作用，成为国家创新系统发展的瓶颈。这就需要政府部门与时俱进，敏锐地洞察时代背景的变化以及客观地分析现有国家创新系统的发展程度，为创新活动提供一个良好的环境和政策引导。