赵　弘

[摘 要]北京“单中心、同心圆式”的城市空间格局，使城市功能过度集中于中心城区，给中心城区造成了严重的交通拥堵和环境压力，限制了北京综合承载能力的提升，影响到北京的可持续发展。东京、巴黎等都通过建设“副中心”解决了城市发展中的空间矛盾。建议北京借鉴国际大都市发展经验，启动建设京西副中心、通州——亦庄副中心和顺义副中心，打造分散疏解中心区功能的重要空间载体，解决北京城市发展中的空间结构矛盾。

[关键词] 城市副中心 多中心 空间结构

中图分类号：C812文献标识码：A文章编号：1006-5954（2009）07-061-03

改革开放30年来，北京经济社会发展取得了巨大成就。但是，随着城市化的推进，北京城市空间结构矛盾日益突出，已经影响到北京的可持续发展。本文从分析北京目前面临的空间结构矛盾出发，在坚持《北京城市总体规划(2004年—2020年)》基本思路的前提下，根据大都市空间结构演变规律，借鉴国际大都市城市空间结构调整的经验，提出以建设“城市副中心”缓解北京空间结构矛盾的战略思路。

一、空间结构不合理越来越成为影响北京可持续发展的重要问题

“单中心”、“同心圆”式向外扩展的城市空间布局是北京城市空间结构矛盾的根源。在北京发展初期，从交通运行效率或城市组织方式来看，这种模式有一定的优点。随着北京城市规模的不断扩大，这种空间格局越来越难以适应城市发展的要求，城市中心区功能过度，交通拥堵，环境承载压力加大，严重影响首都功能的实现，制约首都的可持续发展。

1.功能过于集中于中心城区

北京“同心圆”式城市空间发展格局，使政治、商业、文化、教育、医疗、旅游等城市核心功能都集中在中心城区内。北京二环内有20多个中央部级机关，100多个局级机关以及北京市市属的250多个单位；有西单、王府井、前门等多个商业中心；有故宫、北海公园等众多古迹和旅游景点。“十一五”规划中，北京市确立了六大高端产业功能区中，CBD、金融街、中关村科技园区、奥林匹克中心区等4个在中心城区。城市功能过度集中于中心城区，强化了中心城市的“磁力”作用，发展要素不断向核心积聚，对周围区域形成“虹吸效应”。一方面，中心城区的经济承载能力趋于饱和，交通、环境和各项城市设施不堪重负，商务成本不断攀升。另一方面，“虹吸效应”造成“马太效应”突出，中心城区之外的城市区域与中心城区的整体发展水平差距进一步扩大，对产业投资的吸引力不强，新兴产业培育乏力，区域产业结构调整步履艰难。

2.交通拥堵问题日益严峻

不合理的城市功能结构和布局是造成北京交通拥堵的根本性原因。“单中心”格局使北京城市功能集中在旧城及其周围，早晚高峰期间潮汐式的涌动使公交、道路设施超负荷运转，交通系统不堪重负。据统计，三环以里集中了北京市出行量的50%。北京市主干道平均车速比10年前降低约50%，中心市区主要路口中，严重阻塞的达到60%。零点公司所做的相关调查显示，北京市民出行所需的实际时间是交通顺畅时的2.2倍。北汽福田公司与零点咨询集团联合发布的“2008福田指数”显示，北京人上下班因道路拥堵造成的经济损失每月为375元，居全国各大城市首位。交通拥堵已经成为北京尤其是中心城区发展的重要制约因素。

3.影响城市综合承载力的提升

单中心的城市空间格局使北京中心城区承载能力接近饱和，而郊区发展水平相对较低，限制了北京综合承载能力的提升。东京、伦敦等国际大都市通过向“多中心”空间格局的演变，促进了城郊一体化发展，城市综合承载能力大为提升。如表1所示，北京城市面积是东京的7.5倍、伦敦的10.4倍（即使剔除山区面积，北京平原面积依然是东京总面积的2.9倍、伦敦总面积的4倍），北京常住人口是东京的1.3倍、伦敦的2.2倍，但经济总量与这两个城市差距较大。普华永道的研究显示，按照购买力评价计算，北京2005年的GDP总量只有东京的8.3%、伦敦的22%。由于北京城市功能过度集中于中心城区，给交通组织带来极大的压力，特别是北京地铁发展相对同类城市滞后，因此中心城区的交通拥堵问题要比东京、伦敦突出得多。

4.消除“二元结构”、统筹城乡发展面临困难

北京在近几年的城市发展中，在城市规划、产业布局、重点工程安排等方面对非中心城区关注不够、投资不足，非中心区域的基础设施、公共服务设施、商务服务设施都比较落后。根据《北京区域统计年鉴2007》提供的数据，2006年北京全社会固定资产投资有三分之二以上投向中心城区（城八区），只有不到三分之一投向非中心区域；中心城区（城八区）拥有的医疗机构数量、星级饭店数量大约是非中心区域的2倍，道路网密度是非中心区域的2.3倍。在不断强化中心城区地位和影响力的情况下，非中心区域在吸引资本、人才等方面处于劣势地位。根据北京统计局提供的数据计算，2005年非中心区域常住人口中每万人本科以上学历人数只有431人，仅为全市平均水平的三分之一，不到城八区平均水平的四分之一。设施落后、人才瓶颈等都是导致非中心区域经济发展难以步入良性循环的原因，这不利于区域经济持续、快速、健康发展，也不利于消除北京城乡二元结构，实现区域统筹发展 。

二、建设“城市副中心”是解决北京城市发展空间矛盾的重要战略思路

芝加哥大学著名地理学家C.D.哈里斯和E.L.厄尔曼提出的多核心理论认为，大城市不是围绕单一核心发展的，而是逐步由单中心向多中心发展的。受多核心理论影响，多中心发展成为现代国际大都市空间格局演变的主导方向，建设“城市副中心”则成为大都市多中心发展的重要选择。“城市副中心”是一个仅次于城市主中心、承担城市诸多主要功能的综合性城市区域。东京、伦敦、巴黎等国际大城市都通过建设“副中心”解决了城市发展中的空间矛盾。

1.建设“城市副中心”是国际特大型城市解决空间矛盾的重要经验

从国际城市发展来看，综合型大都市大都呈现由“单核心”向“多核心”发展的特征。上世纪60年代以来，许多国际大城市为了缓解城市经济行政中心区承担过多职能所产生的超额负荷，采取建设副中心，通过“一心”变“多心”的规划方式，优化城市空间布局。

（1）东京三次实施“副中心”战略

1958年，为了缓解市中心区过度拥挤而引发的地价、交通、环境等问题，东京提出了“首都圈整备计划”，主要内容是建设新宿、池袋、涩谷三个副中心。

1982年，东京为了进一步疏解市中心的商务功能和商务压力，提出了“东京都长期计划”，建议将生活、周转功能和教育、研究设施向东京外围地区疏散，建设大崎、上野—浅草、锦丝町—龟户三个副中心。

1987年，为了进一步扩展商务办公空间以满足东京日益增多的国际商务活动的需求，同时建设信息化和智能化的东京通讯港，东京制定了“临海副中心开发基本构想”，开始规划建设临海副中心。

现在东京共有7个副中心，每个副中心既是所在地区的公共活动中心，同时也承担东京作为国际城市的某些职能。

（2）其他国际大都市的“副中心”战略

除了东京之外，伦敦、巴黎、华盛顿、莫斯科等国际化大都市也进行了或正在进行从“单中心”向“多中心”的城市空间格局转变。为了满足巴黎日益增长的商务空间需求，保护巴黎古都风貌，1965年的巴黎大区规划明确提出在巴黎外围设立城市副中心，以平衡城市布局，分散居住人口。巴黎在近郊建设发展了凡尔赛等9个副中心，每个副中心布置有各种类型的公共建筑和住宅，大大减轻了原市中心的负担。

2.北京应通过“城市副中心”战略解决北京面临的空间问题

《北京城市总体规划(2004年—2020年)》对城市空间布局做了调整，提出构建“两轴—两带—多中心”的新城市空间格局，这对于改变北京“单中心”和“摊大饼”式发展格局具有重要意义，但是如何推进这一规划的实施，特别是如何在实施中集中解决北京面临的空间结构矛盾，需要做进一步的探索和思考。

根据区位熵在吸引要素聚集过程中的作用机制，我们认为在“中心城”与“新城”之间增加“副中心”层级，形成“中心城—副中心—新城—镇”的城镇结构体系，更适合于这样的特大型城市。建设“城市副中心”对现阶段北京空间结构调整具有重要的战略价值：一是“城市副中心”定位更高，承载城市综合功能的目标更明确，能够与“新城”形成明显的层级关系，容易取得更高的区位熵，更好地发挥疏解中心城区过度城市功能的作用；二是可以通过合理布局“城市副中心”，解决北京发展过程中出现的“东北重、西南轻”的城市不平衡问题；三是“城市副中心”能够在规划、投资等方面体现出市级政府的主导地位，对社会资源形成更强的凝聚力，更好地发挥城市规划对于城市功能合理布局、城市资源优化配置的引导作用。为了真正有效地解决北京目前空间结构的突出矛盾，建议在近期启动建设两、三个“城市副中心”，目标集中，资源集中，可以在较短的时间内见到成效，使“城市副中心”产生出明显的疏解城市功能的功效，真正改变北京目前“单中心”的空间格局。

三、建议北京启动建设三个“副中心”

北京建设“城市副中心”需要考虑四大因素：一是从整体上要符合《北京城市总体规划(2004年—2020年)》理念；二是要有利于解决现阶段北京城市发展中出现的区域不平衡矛盾，使北京城市空间整体上实现均衡发展；三是“城市副中心”所在区域本身具有较好的基础条件，包括交通、经济基础、人口规模、空间资源等，可以支撑副中心的健康快速发展；四是“城市副中心”周边有较广阔的辐射腹地，能对周边地区产生较大的辐射带动作用。

基于以上因素的考虑，建议北京启动建设3个“城市副中心”，即京西副中心、通州—亦庄副中心和顺义副中心。

1.在“石景山—门城—丰台”区域建设“京西副中心”

首都西南区域具备建设“城市副中心”的基本条件。从空间资源看，石景山、门城和丰台西北地区约有150平方公里的空间资源。其中，在首钢涉钢部分搬迁之后，由石景山中部地区、首钢主厂区、门城永定河沿岸地区、丰台长辛店北部地区围合区域就有30平方公里，可建设用地近19平方公里。这一大片宝贵空间资源可以承载“城市副中心”的主要功能。石景山近年来围绕CRD建设培育起来的北京数码娱乐、文化休闲产业等为该区域承担文化休闲功能奠定了很好的基础。另外，石景山、丰台和门头沟的浅山区以及永定河贯穿其中，这些都为这一地区发展休闲旅游产业，承载“城市副中心”的文化休闲和生态功能提供了较好的生态环境和条件。

将石景山、门城和丰台西北所在区域定位为“北京城市副中心”，不仅能够从城市空间战略上有力地推动石景山、门头沟和丰台的经济转型，使该区域承担更多的城市职能，拥有更大的经济容量，缩小与北京全市经济发展水平的差距，还能够通过强有力的辐射作用、更大的辐射半径，带动大兴、房山的发展，从而带动整个首都西南区域的发展和提升。

2.在通州、亦庄所在区域建设“通州—亦庄副中心”

通州、亦庄所在区域建设“城市副中心”优势明显。通州、亦庄地处京津冀交接地带，是北京东部人流、物流、交通流的汇聚地，在京津冀区域协调发展中承担桥梁纽带作用，具备建设“城市副中心”的区位条件。根据《北京市“十一五”时期重点新城发展实施规划》，到2010年，通州新城城市建设用地规模为60平方公里，亦庄新城城市建设用地规模为55平方公里左右，为建设“城市副中心”提供了重要的空间载体。

建设通州—亦庄副中心能实现通州和亦庄的优势互补，并进一步促进北京融入京津冀区域。通州“有城无业”现象突出，主导产业和优势产业不突出，城镇居住与工作用地比例失调，“卧城”造成的潮汐式交通压力巨大；亦庄“有业无城”现象突出，虽形成了较好的产业基础，但尚未形成经济社会协调发展的综合产业新城。在通州、亦庄所在区域建设“城市副中心”可以使通州和亦庄实现优势互补，最大程度地发挥各自潜能，对于疏散中心城区功能，缓解中心城区交通拥堵问题，都会发挥更大的积极作用。建设“通州—亦庄副中心”能带动大兴、平谷等区域发展，辐射半径大、力度强，同时还将成为北京融入京津冀区域的重要节点，对于北京加强与京津冀地区，特别是与京津城镇发展走廊及北京周边城市的协调，构筑面向区域综合发展的城市空间结构具有重要推动作用。

3.在顺义所在区域建设“顺义副中心”

顺义具备建设“城市副中心”的基本条件。顺义95%的面积为平原区，到2020年，顺义城市建设用地将达到108平方公里，目前仅开发利用50平方公里，尚有近60平方公里的城市用地可开发利用，这为建设“城市副中心”提供了巨大的发展空间。顺义拥有中国最大的航空港首都国际机场，京承、大秦铁路纵贯全境，已形成“六横”、“十二纵”、“三放射”、“六高速”的路网格局，交通优势明显。顺义初步形成了电子通讯、仓储保税、现代制造、物流配送以及航空服务等各具特色、优势互补的集群化产业发展格局，为建设“城市副中心”奠基了较好的产业基础。

在顺义建设“城市副中心”将辐射带动北京东北部地区发展，不仅能克服顺义目前面临的“业强城弱”问题，增强对市区人口的吸引力，疏解中心城区会展、体育休闲、国际交往等城市功能，而且能够发挥顺义东临平谷，北连怀柔、密云的区位优势，充分利用顺义空港资源和现代制造业产业基础，强势带动平谷、怀柔、密云等所在的北京东北部地区共同发展。

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