邓丽萍 熊一兵

摘要公务员在履行职责过程中,损害了行政相对人的权益,本应承担一定的法律责任。但因现行法律、法规不明确或缺乏可操作性等原因,使得行政法律责任只停留在外部法律责任这一层面。本文通过分析各方面的原因,提出了一些完善公务员行政法律责任制度的建议。

关键词行政法律责任行政程序立法

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-387-01

今年九月、十月的问责风波,再次引起人们对公务员行政法律责任的关注。也正是因为现行的法律、法规的不健全等因素,为公务员违法提供了机会,严重地损害了行政相对人的生命和财产。

一、公务员承担行政法律责任的缺陷

(一)公务员责任规范不明确、缺乏可操作性

行政法律责任的首要条件是有法可依。理论上,对违法行政行为已有系统的研究,但对责任的承担却无相应的规定;在实践中也常因法律无明确规定或者缺乏可操作性,使得公务员责任追究落空。比如缺少对公务员违法需承担责任的具体规定,追究责任的机构也不明确等。

(二)抽象行政行为法律责任追究的非彻底性

在现行法律制度中,行政法律责任追究的范围局限于具体行政行为,抽象行政行为排除在司法审查之外。与《行政诉讼法》相比,《行政复议法》较有了一定的进步,第7条中明文规定各级人民政府及其工作部门(国务院除外)制定的规章以外的规定不合法,可以一并提出复议申请。但是,其仍未纳入到行政诉讼中。

(三)忽视了程序价值

我国仍无一部行政程序法典。对追究公务员行政法律责任的步骤、顺序、时限以及必要的形式等程序要素,也很少有明确或完整的规定。比如,我国《国家赔偿法》第9条规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出”,从而确立了行政赔偿必须行政主体先行处理的原则。这一程序性规定违背了“自己不能作为自己案件的法官”①这一最低限度的程序公正原则,其不合理性显而易见。

(四)行政决策责任空置

行政决策有时比行政执行更重要,特别是在关系到公共利益的重大问题时。当行政决策失误时,我国没有行政决策责任的相关规定。即使偶有追究,也只是停留在行政主体责任层面上,无法追究决策者个人的责任,纵使行政决策缺乏合法性、合理性。行政决策者也往往会援引行政主体贯彻“民主集中制”原则而规避自己的责任。

(五)公务员缺乏司法救济

《行政复议法》和《行政诉讼法》将行政主体及其公务员行政法律责任的救济排除在其受案范围之外。当公务员穷尽了行政内部的救济手段时,而又不允许他们向人民法院起诉,剥夺了他们获得司法的最终救济的权利,损害了公务员的合法权益。

二、完善公务员行政法律责任制度

公务员行政法律责任制度的不完善,使得公务员在执法过程中缺少了应有的合法性和理性,以致于损害了行政相对人的合法权益。为了有效的追究公务员的行政法律责任,本文认为应从以下几个方面加以完善:

(一)立法上要明确规定、加强可操作性

1.具体行政行为

(1)追究责任的机构。设立特定机构,由法律明确授权“某一个”行政机构,才能够保证行政法律责任的切实实施。若要其他机构的配合,这个机构在责任上也要负主要责任,能起到监督其他的机构的作用。这样才能减少没有监督执行、或者两个以上行政机构不作为的现象。

(2)责任追究对象。

①建立行政行政决策责任机制。目前我国行政决策责任空置,导致行政机关在作出一项重大决策时,缺少应有的理性和合乎现实性。因此,法律应明确规定行政机关的决策权利和决策过程,使行政决策能实实在在为老百姓服务、谋福利。

②应量化、公开公务员行政法律责任的追究标准。必须使与公务员行政法律责任相关的各个要素量化,加大追究标准的可执行性;应落实行政监督责任,包括对公务员的日常考核,通过日常的监督机制予以发现并及时制止,断绝其向外延伸的可能性。

2.抽象行政行为

目前法律中,只把各级人民政府及其工作部门(国务院除外)制定的规章以外的不合法的规定纳入行政复议的管辖范围之中,其范围是极其有限的。若能把行政规章进一步的纳入行政复议和行政诉讼中,将有效约束行政机关滥立法、乱立法。

(二)重视行政程序的作用

世界上的许多国家如美国、日本都己制定了统一的行政程序法典②,罗尔斯在《正义论》中用分蛋糕的事例论证了程序的重要作用。而在我们日常生活中,比如银行职员的工作过程的监督,也很好地说明了程序存在的必要性。法律对追究公务员法律责任的各种程序要素及相关的程序性权利加以具体、明确的规定,可以有效的追究公务员相关的法律责任。

(三)增加公务员的物质性惩罚责任形式

《公务员法》规定了对公务员进行行政处分的几种形式:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。而没有将罚款、减薪等物质性惩罚作为独立的责任形式规定其中,其很难达到追究行政责任的目的。在国外,许多国家的立法如德国、瑞士都将物质性惩罚作为行政法律责任的组成部分。我国也应将罚款、减薪规定为公务员承担行政法律责任的独立方式。

(四)救济机制的完善

1.宪法的理论基础

我国宪法不具有可诉性,我国也没有建立专门的违宪审查机构。这样,对公务员权利保障将丧失最为坚实的宪政基础。因此,要从宪法上规定最基本的法律责任原则,以便填补《公务员法》上的法律空白,使其拥有坚实的宪政基础。

2.司法救济的完善

作为一名公务员,其具有双重身份。当其作为行政主体的一名工作人员受其处分时,其本身对抗行政机关的力量是渺小的。司法救济的排除,让“有权利就有救济”的观念无法贯彻始终。因此,应修改《行政复议法》和《行政诉讼法》,将行政机关与公务员的纠纷纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。公务员有了司法救济的途径,可以更有效的保护公务员的合法权益,这样也进一步的规范行政法律责任制度。