朱翠玮

摘要随着当事人维权意识的增强,工伤认定行政案件已经成为当前人民法院行政审判的一个难点问题,笔者从工伤认定举证责任的分配和事实证据的认定、工伤认定法律适用问题、工伤认定中程序瑕疵的审查处理和裁判方式入手,阐释了人民法院在处理工伤认定行政案件时应该遵循的原则和方法。

关键词工伤认定举证责任法律适用

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-314-02

工伤认定行政案件近几年来不断上升,成为行政诉讼案件的重要组成部分。该类案件审理涉及诸多法律关系,审理结果最终关系到劳动保障,不仅涉及当事人的诉讼权利,涉及行政机关的切身利益,同时也是更重要的是还涉及公民、企业或其他组织的财产权、人身权。但是,有关法律规定却相对滞后,给案件审理带来了一定的难度。根据审判实践,试从当前工伤认定行政案件的举证责任分配、事实证据的认定及法律适用等方面入手,进行粗浅分析。

一、工伤认定举证责任的分配和事实证据的认定

关于工伤认定行政案件中的举证责任,主要涉及以下两方面问题:一是当事人诉劳动保障行政部门不予受理工伤认定申请的举证责任如何分配问题;二是对于劳动保障行政部门是否依据《工伤保险条例》关于举证责任的规定作工伤认定的审查问题。关于行政机关不作为的举证责任问题,最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款有明确规定:即“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:……(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。根据上述规定,当事人诉劳动保障行政部门不予受理工伤认定申请的,应当提供相关书面凭证或证明其提出申请的其他材料。但因劳动保障行政部门受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的,原告不负举证责任。

关于对劳动保障行政部门是否依据《工伤保险条例》关于举证责任的规定作工伤认定的司法审查问题,这是审理工伤认定案件的重点之一。因为工伤认定案件中当事人最主要的争议焦点就是职工所受伤害是否因工作造成的。《工伤保险条例》实施前,该举证责任的承担无明确规定,《工伤保险条例》明确将该举证责任分配给用人单位,即第十九条第二款规定:“用人单位不认为是工伤的,用人单位应承担不构成工伤的举证责任”。因此,劳动保障行政部门在进行工伤认定时,如果用人单位否认工伤的,不能再强求职工负举证责任,而应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的受伤或该项工作不存在引起伤害的危险性,如果举证不能,应认定工伤。人民法院在审理中也应把审查的重点放在劳动保障行政部门是否遵循了上述举证责任的规定。但是,在强调用人单位的举证责任的同时,原告并非不承担任何举证责任,其应当提供其与用人单位存在劳动关系、存在事故伤亡事实等基本证据,因为这些证据是工伤认定的前提,用人单位如否认职工与其存在事实上劳动关系的,也要举出否定劳动关系存在的证据。关于劳动者是否与用人单位存在劳动关系问题,实践中争议较多的是有些劳动者没有以书面形式与用人单位签订劳动合同,用人单位往往以不存在劳动关系为由拒绝承担工伤责任,这就存在对事实劳动关系的确认问题。

工伤行政确认案件的事实证据包括:是否存在劳动关系的证据、医疗机构诊断证明以及是否符合《工伤保险条例》规定的能够认定工伤、视同工伤或者不认定工伤情形的证据。

事实劳动关系证据的审查。法院在对劳动部门认定事实劳动关系证据进行审查时,形式上的审查应大于对实质内容的审查。目前的法律、法规、没有对什么是事实劳动关系作出一个明确的界定,对于哪些情形能够认定事实劳动关系,哪些情形不能认定事实劳动关系,争议比较大。基于该认定的复杂性,如果某种用工情形没有法律、法规或有关部门的明确界定,那么法官只需审查劳动部门的认定是否是在综合了劳动者、用人单位以及劳动部门调取的证据基础上作出的判断,如果是,法院就应尊重这个判断。即使这些证据材料如果由法官认定可能得出不同的结论,法院也不应撤销劳动部门对事实认定。但如果劳动部门的判断系仅凭一方当事人提供的证据,未进行调查核实,而法院通过法庭调查亦认定劳动部门对劳动关系的认定错误或者劳动部门认定的用工主体错误的情况下,则应以证据不足为由予以撤销。事实劳动关系的认定,一般应具备下列条件:第一,用人单位向劳动者支付劳动报酬。没有支付报酬的,其性质只能形成的是帮工关系;第二,用人单位为劳动者发放“工作证”或“服务证”等身份证件,或填写“登记表”、“报名表”,允许劳动者以用人单位员工的名义工作。劳动者对内必须是能被视为用人单位的一员的,对外能代表用人单位的,双方才能存在雇佣关系;第三,劳动者付出劳动是用人单位业务的组成部分或劳动者实际接受用人单位的管理约束。如果双方没有形成管理者与被管理者的关系,那么,双方是平等的民事关系,无法形成劳动关系;第四,《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第16条规定的,劳动合同期满后,劳动者仍在原用人单位工作,用人单位未表示异议的,劳动者和原用人单位之间存在的是一种事实上的劳动关系,而不等于双方按照原劳动合同约定的期限续签了一个新的劳动合同。一方提出终止劳动关系,应认定为终止事实上的劳动关系。

对医疗机构诊断证明的审查。医疗机构诊断证明主要用来证明申请人身体受到事故伤害的事实。法院在进行司法审查时,如果发现劳动部门作出的工伤认定中缺乏该证据,应区别不同情况对待。如果对申请人受到伤害的事实,用人单位认可,在这种情况下,法院可责令行政机关或申请人对该证据予以补充,不宜以证据不足为由撤销。如果申请人身体是否受到伤害成为申请人与用人单位争议的主要事实,法院亦不能查清的情况下,应认定工伤认定的主要证据不足,判决撤销。

二、工伤认定的法律适用问题

(一)关于应当认定为工伤或视同工伤的法条理解

《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的认定工伤和视同工伤的情形中,工作原因、工作场所、工作时间成为工伤认定条件的三大要素,但由于这些规定过于原则,受伤职工、用人单位以及劳动保障行政部门对此理解不一,乃至法院内部以及不同法院之间对这几个词的法律理解分歧也很大,成为审理工伤认定案件中最难把握同时也是最为关键的问题。

我国工伤认定的立法精神就是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者患职业病后能获得医疗就治、经济补偿和职业康复的权利,因此,在工伤认定的有关法律条文规定笼统的情况下,审理工伤认定案件应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度理解。对于事故伤害发生的工作场所的认定,一般应根据职工的工作职责、工作性质、工作需要、工作纪律等方面综合考虑,凡与职工工作职责相关的区域以及自然延伸的合理区域均应视为工作场所。对于造成事故伤害的工作原因,一般应从是否属于本岗工作、是否属于单位临时指派的工作、是否属于单位重大紧急情况等方面考虑。而且,这种工作原因既应考虑职工本人的工作原因,也应考虑因单位设施或设备不完善、劳动条件或劳动环境不良、管理不善等原因。对于工作时间的认定,应当理解为既包括用人单位规定的工作时间和单位要求加班加点的时间,也包括为开展正常工作所必须的与工作有关的预备性或收尾性工作时间。

另外,关于职工在上下班途中受到机动车事故伤害是否认定工伤问题豍,实践中存在两方面问题,一是上下班途中如何理解?对上下班途中不应作过于宽泛的理解,应指职工在合理的时间与路线上离开用人单位回到家中或离开家回到用人单位的过程,如果其在中途去了其他地方办理其他事务,而该事务与其工作或回家没有必然联系的话,则该过程就不应认定为上下班途中。值得注意的是,本条规定上下班途中受到机动车事故伤害才能认定为工伤,因此只要事故各方当事人中有一方驾驶机动车,则该伤害就属于机动车事故伤害。二是在上下班途中,违反交通管理受到机动车事故伤害的,应否认定为工伤。对此存在两种观点,一种观点认为,职工只有在上下班途中发生的无本人责任的机动车伤害事故的情况下方能认定工伤。另一种观点认为,《工伤保险条例》取消了过去《企业职工工伤保险试行办法》中有关责任因素、上下班路线等条件限制,其立法本意是为了更加充分地保护职工的合法权益,放宽认定工伤的条件。2006年3月1 日实施的《治安处罚法》所规定的违反治安管理的行为中已删除了交通管理部分,如果因职工在机动车事故中负有一定责任而以职工违反治安管理规定为由不予认定工伤则无任何法律、法规的依据。目前,对于上述问题并没有明确的规定,但是在实践操作中比较倾向于第二种观点。

(二)关于不得认定为工伤或视同工伤的法条理解

《工伤保险条例》第十六条规定了三种不得认定为工伤或视同工伤的情形,第一 “因犯罪或者违反治安管理伤亡”。是指伤亡职工自身存在犯罪或者违反治安管理的行为,且该行为与职工的伤亡存在必然的联系或者是造成伤亡的直接原因,并且经职权部门作出明确的认定,两者必须同时具备,缺一不可,否则职工的伤亡只要符合《工伤保险条例》第十四条、十五条的规定,就应认定为工伤。至于职工是否存在犯罪或者违反治安管理的行为,劳动和社会保障行政部门在处理工伤案件时无权自行认定。第二“醉酒导致伤亡”。现实生活中,由于人的个体差异,何种程度属于醉酒以及该醉酒行为在多大程度上导致了伤亡事故的发生往往因人而异,很难有统一的标准和尺度来把握与鉴别,即使可以进行酒精含量测试,但该测试多在伤亡事故发生之后,很难准确反映事故发生之时的真实情况。为了便于操作,只要在发生事故时,其他知情人对伤亡职工是否喝了酒能明显的感知,则可认定为醉酒导致伤亡。第三“自残或者自杀”。由于自残和自杀很大程度上是要靠对伤亡职工主观思想的判断来认定的,一般来说很难准确认定,而且认定行为本身就是一种从外部行为到内心思想的主观推断。因此,除非有很充足、明显的证据表明伤亡职工存在自残或自杀行为,一般不宜适用该条款来认定非工伤。

三、工伤认定中程序瑕疵的审查处理和裁判方式

《工伤保险条例》第二十条规定劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定。但实践中常常出现劳动保障部门超过60日期限作出工伤认定决定,不服工伤认定一方往往以工伤认定程序违法要求撤销工伤认定决定。考虑到超期问题对当事人实体权益基本没有影响,如撤销工伤认定决定责令重作,工伤认定结果不会改变,而且还会拖延时间,更不利于保护劳动者的合法权益。因此,法院在认定程序有瑕疵的前提下,认定工伤认定结论并无不当,判决驳回诉讼请求,同时应针对案件中存在的超期认定问题,向劳动保障行政部门及上级主管机关提出司法建议函。

此外,关于人民法院判决撤销劳动保障行政部门的工伤认定决定后是否同时判决限期重作,行政诉讼法第五十四条在规定判决撤销或部分撤销具体行政行为时,对重作判决采用的措词是“可以”,因此,这是法律赋予人民法院的选择权,属于一种任意性规范,人民法院在判决撤销的同时,可以判决重作,也可以不判决重作。但是劳动保障行政部门是基于职工或用人单位的申请进行的工伤认定,该具体行政行为被撤销后,当事人的工伤认定申请依然存在,劳动保障行政部门应当再次作出工伤认定决定。因此在实践操作中,大部分都是撤销工伤决定后责令劳动保障行政部门在一定期限内重新作出新的认定决定。