孙亚娟

摘要行政发展的历史研究及主流行政学理论体系建构和实践方案设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。

关键词政治与行政二分法古德诺

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-311-01

一、政治与行政二分法的提出

在威尔逊之前,对政府行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视,而作为行政学研究对象的行政概念,一直是包含在政治概念之中的,没有形成一门独立的行政学。直到由威尔逊提出了政治——行政二分法,并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来,行政学才具有了独立的地位。这种状况不是偶然的,而是与当时的社会发展形势相适应的。

17世纪到18世纪,欧洲的主要国家都已实现了资本主义革命,社会生活中存在着无数个相对独立的领域。同时,19世纪末资本主义自由竞争向垄断时期过渡,社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越重,社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题,就像威尔逊所说的那样:“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来,政府曾经仅仅由少数人主宰,而现在它却由大批大批的人主宰。”豍因此政府开始转变过去所奉行的消极主义和放任主义的政策,进而积极主动地干预社会生活,行政管理活动使得政府的行政管理职能日益扩大,由此而来,以在法制基础上行政机关规模的扩大、公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志的“行政国家”便出现了,迫切需要一门科学理论来指导国家行政管理活动,以使政府更好地履行其职能和完成使命,“政治与行政二分法”便是在这种大背景下应运而生的。

二、政治与行政的关系

威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。他认为:“行政管理是政府工作中极为显著的一部分,政府的操作,就是政府工作中最显眼的部分。”

他主张将政治与行政相分离。威尔逊认为,行政就是政府的执行操作,是具体的思想活动,行政管理置身在政治之外。古德诺认为,在所有的政府体制中,都存在两种基本的政府功能,即国家意志的表达与国家意志的执行。他将这两种功能称之为“政治”与“行政”。古德诺更关注于“政治”与“行政”的协调,并指出协调的两种途径:(1)政治对行政的适度控制(2)行政的适度集权化。同时指出政党作为法外调节途径所起的具大作用。

我们所有对于理论的探索如果只停留于理论的层面是远远不够的,对于政府改革的实践者来说,关键的问题是必须清楚地知道本国行政体制所面临的实际问题,把握这些理论模式的精神和适用范围,以此作为依据来设计、推行政府改革方案,才能避免走弯路,实现行政绩效。中国的多党合作政治与多党制是完全不同的,它是一党领导下的多党合作制。

三、美国协调政治与行政关系的政治体制对于中国的借鉴意义

回到中国现实,我们发现古德诺的学术成就,历经一百年之久,在今天也有重要的启迪意义。自中华人民共和国建国后,共进行了四次大的行政改革,但均未达到每次改革初的预期目标,陷入“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。到了新的世纪,在市场经济发挥威效,国家综合实力大幅增强的同时,政府在行使职能的效率、公平、廉洁等诸方面均逐渐显示出不足,也促使我们对公共行政与民主政治的关系作出进一步的反思。

一个国家的政府运行目标,无外乎两个:效率与公平。一个效率高、反应快的政府,一方面能在国际激烈的竞争中立于不败之地,另一方面也能使国内人民安稳富足。威尔逊、古德诺的“政治与行政二分法”也是在美国政党分赃,行政腐败、非专业化、效率低下的时代背景下提出的。在中国,历次改革的未能奏效,固然与政府在由计划经济向市场经济转轨过程中没有把握好其政府职能的相应转换有关,但未能及时理顺“政治”与“行政”的关系也是重要原因之一。

(一)中国共产党在协调政治与行政之间关系中的作用

古德诺认为美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥,即政党起着协调国家意志的表达和执行的功能。

在立法机关与行政机关之间以及各级行政机关之间,各级党委无疑发挥着沟通协调的重要作用。但在现代化的行政管理过程中,政党和作为国家机构组成部分的行政机关是有区别的,更不能相互替代。国家行政机关必须根据宪法和组织法确定的原则来运行。古德诺认为,须把政党由法外引入法内,把它置于民主化、法制化的管理之下。

(二)中国行政改革中行政机构框架设计

古德诺认为,政治与行政的二分仅仅是功能性的区分,而难有结构性的分离。这就提出了行政机构框架设计与行政人员使用的问题。众所周知,现代社会的行政事务是非常复杂的,而只有复杂的行政组织框架,才能应付纷繁复杂的行政事务。相应的行政组织也可以设计成不同的结构模式,根据具体的行政事务管理,既可以采用大部制,也可以采用更有利于执行的执行局模式。且中国地域广阔,人口众多,地域差别明显,在行政机构的设置上,也须注重因地制宜。而行政人员的选用,除坚持《国家公务员法》确定的低层职位公务员考任准入原则外,也可以对某些行政组织的高层行政官员实行常任。如司法、准司法、统计和半科学性质的行政组织。而不能根据行政组织的级别和公务员的职级来决定高层行政人员的选用,这样才能保证行政的效率与稳定。

(三)中国对于行政组织的重新划分应适应于适度集权化原则

古德诺认为,政治与行政的协调,需要行政的适度集权化,这和美国的“三权分立”的政治制度背景是分不开的。而在中国,情况则恰恰相反。相对于立法机关,行政权力无疑过于庞大与集中。政府腐败行为的滋生,应该和过度的集权不无关系。“政治”的功能就是民意的表达,只有民意在立法机关得到充分的表达,才能促进整个社会的公平与正义。现阶段,要使议行合一的政权组织形式落到实处,立法机关与行政机关实现更好的协调,必须细化有关立法机关的职权、组织、运行的一系列法规,把与国家意志表达有关的政府功能,由行政机关转移到立法机关。而作为表达反应民意的各级人民代表大会的组成,一方面必须完善现行的选举法规定,使人民代表的组成更能代表社会各阶层的利益,特别是弱势群体在立法机构中的话语权。另一方面必须加强人大自己的组织建设,特别是加强各专门委员会的专业力量,更多的负起不同专业领域的立法职责。