张俊选

摘要公共性的概念是在客观的历史进程中生成的,从统治型政府到管制型,再到服务型政府,公共性从无到有,从有又到突现,从形式上的公共性逐渐发展到形式和实质上统一的公共性,彰显了我国公共行政自改革开放以来取得了质的飞跃,对于公共行政来说,公共性是其根本性质,是其存在的合法性基础,它决定着政府的施政目标和行政行为的价值取向。

关键词公共行政公共性公共服务

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-287-01

一、公共行政公共性的背景及内涵

(一)背景分析

“公共性”本源及演变离不开整个社会环境的变化背景,在我国古代氏族社会,人们为了抵御征服自然界而形成了带有全民性的公共性;在奴隶社会及封建社会阶级统治是国家的主要职能,代表国家权力的“公”吞没了“私”,因而公共性等同于国家权力。新中国成立后,以阶级斗争为纲,在计划经济体制下,政府主要以管制为主,公共性在各种运动的冲击下被掩埋。改革开放以来,市场经济大力发展,各种社团组织雨后春笋般的涌现,行政改革不断深入,来适应社会的变迁;我国机构设置基本合理,职能关系基本理顺。然而我国目前处于社会转型时期,社会发展落后于经济发展,就业、医疗、教育、地区差异、贫富差距加大等一系列新问题涌现,在全球范围内,随着以人本主义、民主与公民权和公共对话理论为基础的新公共服务理论和罗尔斯《正义论》的兴起,“公共性”问题再一次被重视起来。

(二)内涵

不同学科,不同角度,基于不同的历史文化背景,对“公共性”的内涵都有不同的解释。王乐夫教授在《公共性:公共管理研究的基础与核心》一文中对“公共性”的内涵从公共行政与哲学的角度进行了阐述,将其观点归纳为如下六方面:

1.作为一种分析工具“公共性”的。即“公共性”用来作为政府绩效考核的标准之一,一般情况下指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者,应按照社会的共同利益和人民的意志,从保证公民利益的基本点出发,制定与执行公共政策。

2.作为一种公共精神的“公共性”。该观点认为,公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神,即民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服务的精神。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是:逐步实现行政权与公民权的平衡及互动;行政权依法行政;行政活动效率与公平的平衡;行政结果的绩效考核与责任追究;公共行政是由群众驱动的、积极的、参与的过程。

3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了行政目的的公益性,强调了为人民服务的出发点,明确了管理的范围是那些公共事务,揭示了行政所依据的权力为人民所授予;它体现着行政过程中的责任,要求行政行为必须对其后果无条件承担责任;它强调了行政过程中必须有群众参与,强调注意听取群众的意见;它强调公共行政的结果必须取得公民的认可等等。

4.作为一种价值基础的“公共性”。由于行政体系的价值基础是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。

5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向,新公共行政主张:社会公平、代表性、响应性、参与及社会责任感。国家公职人员被视作以人民的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。

6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为,“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”,从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。

二、实现途径

关于公共行政公共性的实现有两种不同的观点:一是德治,寄希望于国家公务员的开明和仁慈,尤其是寄希望于领导干部对群众的关怀。这一观点强调职业道德在实现公共行政公共性中的作用,重视公职人员的人格品质和道德力量;二是法治,即寄希望于公共行政外部的制度力量,这一观点重视民主与法治的力量,重视制度的规制作用。我个人认为,对公共行政公共性的实现而言,通过政府的制度、体制和运行机制的变革和完善,是一条根本的路径。

(一)罗尔斯认为:公共理性“在三个方面是公共的:作为自身的理性,它是公共理性,它的目标是公共的善和根本性的正义,它的本性和内容是公共的”。结合我国本土特色,在实际工作中进一步完善全国及各级地方人民代表大会制度,建立旁听制度,使各级人民代表大会成为实现公共行政公共性场所,从权力的角度分析就是在行政决策的过程中,公民权要大于行政权。

(二)以转变政府职能为切入点,深化政府体制改革,把政府关于维护公共行政公共性的职能定位于管理公共事务、产出公共产品、提供公共服务。

1.吴永臻教授认为公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动,以及这些活动的实际结果,公益性、非盈利性、规模性,是它的本质特征,因此有效对公共事务进行管理是实现公共行政公共性的必经途径,管理的内容包括用前瞻性的战略思维扑捉社会问题,运用创造性整体思维解决社会问题,还包括执行公共项目,也就是对国家的各项政策、各级政府的指令进行顺畅地、不折不扣地执行。

2.公共行政公共性的实现要求政府加大公共产品供给的总量,要求公共产品在医疗卫生、文化教育、社会保障、基础设施等方面持续不断的加强,公共产品供给是实现公共行政公共性最基本的保障,公共行政公共性的实现需要不断增加公共领域的投资数量,重视公共事业的建设与发展;调整公共产品供给结构,合理协调“软”公共产品供给和“硬”公共产品供给;平衡城乡公共产品分布,协调中西部地区公共产品建设与东南沿海地区公共产品布局。

3.加大公共服务投入的力度,加强公共服务“硬件”设施的建设,包括城乡基础设施建设、教育、科技、卫生、体育等方面。不能忽视“软件建设,要努力提高公务员自身的科学管理和公共服务的能力。广大公务员要努力钻研业务知识和科学管理知识,提高自己的业务素质,掌握现代化的管理手段,增强“内功”,对群众的合理需求做出积极的、及时的回应,并尽量予以满足。

(三)创新政府运行机制,关键是形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。在领域方面,协调政治、经济、文化、社会各方面,在组织方面,协调各职能部门的工作,做到政府决策要科学民主,执行要坚决有力,监督要透明公正,建立决策、执行、监督相协调的政府运行机制。