张 丹

摘要环境影响评价制度中的公共参与机制对该制度的实施有着重要的意义。我国在《环境影响评价法》中对公众参与的内容、程序等方面作了一些规定。而我国与美国在公众参与的具体规定中存在着较大差异,本文主要通过对中美环境影响评价制度中的公众与机制进行比较,来进一步完善我国的公众参与机制。

关键词环境影响评价公众参与比较法构建

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-285-01

各国在环境保护领域中将环境影响评价制度作为一项重要制度。在我国和美国环境影响评价制度的发展过程中,环境影响评价制度大体的架构、内容有着许许多多的相似之处,但由于受诸多因素的影响,在很多方面也表现出很多差异,本文从中美两国对环境影响评价制度中的公众参与机制的具体内容进行分析比较。环境影响评价中的公众参与更是当今实行环境影响评价的国家所普遍采取的做法。

一、环境影响评价之公众参与的内容

(一)公众参与环评的对象研究

环评制度的有效实施必须以依靠制度的完善为前提,其中最基础的就是对环评范围要有明确的规定。美国公众参与环评的对象具有广泛性,包括对人类环境质量有重大影响的立法活动、官方政策、正式计划、规划等。而我国对此却无明文规定,只是根据《环境影响评价法》中规定,只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响应当编制环境影响报告书的建设项目”公众才有发表意见提出异议的机会,显示出在确定环评对象是我国的法律规定过于笼统性。

(二)公众参与的介入时机和阶段研究

美国的环评制度有两个阶段包含公众参与:首先,行政机关认定其拟议的行为无重大环境影响,出具“无重大影响认定”文件,公众予以审查并具有最终的决定效力;其次,即“报告书的评论和定稿”,这是整个环评中最重要的阶段。其间公众先有90天对于报告书初稿的评论期,领头机关研究并作出反映后定稿,公众再次获得30天对于定稿的评论期,可以说这是公众主导的阶段,行政机关则是合作性的接收意见和针对实质性意见作出不同类型的反映,或修改所有方案,或补充修改有关的分析等。

但我国《环评法》允许公众介入环评的阶段十分有限:首先,对于土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划牵涉最为广大群众的利益,则更加需要专家进行可行性论证、听取公众的意愿和建议,但在指导性规划的环评中根本不设专家审查和公众参与的内容;其次,对于专项规划的环评,只在报批规划草案前征求公众对于环境影响报告书的意见,而在编写报告书、专家审批等阶段排除了公众参与,实践中报告书因公众的意见而进行大幅更改的情况非常罕见;最后,对于建设项目的环评,建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见,至于项目可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段却没有公众的参与。《环评法》将公众的意见只局限于审批前的阶段,不能真正让公众主张自己的环境权益。

二、环境影响评价之公众参与的保障

(一)环境影响评价之公众参与的反馈

中国和美国行政机关对于公众意见的反馈是不同的:就中国而言,《环评法》规定:“专项规划环境影响报告书编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明” 、“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”可见,义务主体对公众的态度是“应当”,反映是“考虑并说明”的层面。

美国行政机关对于公众提出的意见和作出的决定给予了充分的尊重。环评的第一阶段,公众的审查决定能够否决行政机关对于“无重大环境影响”的认定,足见公众决定的决策效力。第二阶段的评论,行政机关“必须”个别或集合地研究公众具体而明确的意见,然后对此作出不同形式的反应,与中国行政机关相比,其态度是“必须”而非“应当”,反应是“研究并有针对性地反映”而非“考虑并说明”,由此可见,美国对于公众意见的参考或适用程度远远甚于中国。

(二) 公众参与的法定程序之保障

美国对公众参与程序作了详细的规定,如《美国环境政策法实施程序条例》对公众程序中有关参与阶段、参与范围、参与效果及参与限制等都有充分的阐述。而在我国,由于没有统一的行政程序法对环境影响评价程序(包括环境影响评价中的公众参与程序)作出详细的规定。

(三)公众参与的司法保障

在美国,有大量有关环境影响评价的诉讼里作出的判决已经形成了比较完整的环境影响评价司法实施机制。在我国的环评立法中未规定对违反环评制度的行政行为的司法审查,只做出对直接责任人员“依法给予行政处分”的规定,在行政诉讼法规中也无可适用的条款。由于缺乏这种为公众参与提供保障的司法审查机制,实践中很难形成对公众参与的有力支持,最终环评流于形式。

三、完善我国环境影响评价中的公众参与机制的构建

针对中美两国有关环评公众参与制度的比较,笔者认为应该构建我国的环评工作参与制度。

(一)应明确公众的范围

公众范围,不仅包括一般民众,也包括相关的政府组织、团体等其他利益相关方。公众参与应当在不同的阶段,配合不同的主体,采取不同的参与方式才能发挥公众参与在环评程序中的作用。

(二)应明确公众参与的方式与时机

根据世界各国的立法和实践,公众参与环境影响评价程序的方式是多种多样的,主要有以下几种:公告、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、咨询委员会、公众审查委员会、听证会、发行手册简讯邮寄名单、小组研究、民意调查、全民表决、设立公众通讯站、记者会邀请意见、发信邀请意见、回答公众提问、座谈会等。 参与的方法可以根据拟议行为的内容和性质加以组合运用,同时应当为公众选择参与方式留下些空间,而不能固定地规定某种确定的方式。

只有在参见国外先进制度和结合我国实际现状的情况下,不断的改进和完善我国的公众参与机制在环评中的应用,才能构建出适合我国环境影响评价的公众参与机制。