郭俊梅

摘要村民自治是农村公共物品供给的社会组织形式,是促进农村公共物品供给的制度保障,而农村公共物品是村民自治的物质基础,本文从村民自治角度出发,探讨实现农村公共物品供给的有效措施。

关键词村民自治农村公共物品农村公共物品供给

中图分类号:F325文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-282-02

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》)中指出,要加大农村基础设施投入,加快农村乡村道路建设,发展农村通信,继续完善农村电网,逐步解决农村饮水的困难和安全问题。《建议》中指出“乡村道路”、“农村通信”、“农村电网”、“农村饮水”等等都属于农村公共物品,而村民自治是根据《宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,立足中国政治体制改革,以发展民主政治为目标,适应市场经济规律而形成的农村基层自治制度。对于农村发展来说,一为物质保障,一为制度支持。

一、农村公共物品与村民自治的关系

(一)村民自治是农村公共物品供给的社会组织形式

村民自治是农村基层自治制度,其核心村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会不是国家基层行政机关,内容包括运用民主的方式,通过选举决定村民委员会的领导和组织成员,村民委员会的工作必须在民主决策和民主管理的框架内进行,村民依法对村民委员会工作行使民主监督的权利。自改革开放以来,我国农村实行家庭联产承包责任制,农村经济、农民自主性一定程度上都获得了解放和相应的发展。这就需要有一种新的制度出现,来整顿农村,于是村民自治出现了。可以认为,村民自治的最初诱因,就是为了解决改革开放后农村公共物品供给不足的问题,重新将农民组织起来。豍

在村民自治制度下,农村公共物品供给主要是由国家和农民来承担的,特别是在农业税取消以前,农民的一切费与税基本上都用于农村公共物品供给上。农民单个人也不能实现对农村公共物品的供给,只有在国家的指导下,通过村民委员会将村民组织起来,村民委员会也就成为农村公共物品供给的主要形式。

(二)农村公共物品是村民自治的物质基础

农村公共物品包括了农村的基础设施、农村道路、医疗卫生、饮水等等,都是关于农业发展与稳定的重要物质因素,可以说,这些物品决定了农民的生存,是他们的必需条件,而农村公共物品的有效供给,不仅可以促进农村经济的发展,改善农民生活质量,甚至对于全国的稳定与发展,都具有重要影响。但是,当前农村公共物品供给往往出现不足的情况,极大的影响了农民的生产生活,也阻碍了农村经济的发展,这样必然导致农民的不满情绪,影响政府权力的实施,政策的推行,农村的自治制度也会摇摇欲坠。反之,农村公共物品能够有效供给,农村的稳定,经济的发展则不成问题,农民的生活水平也会提高,农村经济基础坚固了,国家制度也会发展。

马克思认为:“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。但是,它们又都互相影响并对经济基础发生影响。”豎村民自治是农村的一种社会组织形式,是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的制度,在其实施与发展的过程中,将受到方方面面的影响,而经济、政治、文化、社会等因素也将制约着村民自治的完善与发展,其中经济因素应当是十分重要,在农村,农村公共物品供给不容小觑,所以根据马克思主义的观点,我们可以说,农村公共物品供给是村民自治的物质基础,它将关系到村民自治是否能有效实施,并且实践它建立的初衷。

(三)村民自治是促进农村公共物品供给的制度保障

实行村民自治是一项重大的制度创新,这项制度创新涉及中央政府、地方政府、村民三方。在农村,村干部要想兴办公益事业,就要从农民处征集款项或抽调村集体企业的利润,此外还有国家财政拨款、社会公益组织资助等等。主要来源还是农民自己的投入,所以如何兴办公益事业及其成本效益比是否合理,都关系到农民的切身利益。在没有实行村民自治的农村,村干部想为村民办一些好事却得不到农民的支持,因为村民怀疑他们只是巧立名目为自己敛钱。相反在村务公开,村民代表会议充分讨论的情况下,村干部办理公益事业再要求村民出钱出力或从村财政支出,就很容易得到村民的合作,从而促进了公益事业的发展,进而也会影响更为广泛的农村公共物品的供给。

村民自治实际上是提供了制度上的保障,使村民委员会具有权威性,使村干部的行为具有合法性,使村民对村干部的行为认可,真心服从并接受领导,这样村民委员会的一切工作得以顺利开展,尤其是农村的公益事业,农村公共物品的供给等等。

二、村民自治下农村公共物品供给问题原因分析

村民自治从二十世纪八十年代兴起,通过十多年的实践,对农村公共物品供给具有促进作用,并取得了一些成效。如农村公共物品的数量增加,类别增多,公共服务质量明显提高,服务态度趋向良好等等。但另一方面村民自治下农村公共物品供给也存在不少问题,包括农村基础性公共物品供给不足;与政府“政绩”、“利益”挂钩的非生产性公共物品供给的过剩豐;质量低劣、假冒伪劣的公共物品。这些公共物品的出现不仅加重了农民负担,影响了农民的生产生活,而且恶化了农村基层政府与农民之间的关系,抹黑了政府的形象,不利于村民自治的推行。其原因主要有:

(一)农村公共物品实行自上而下的供给决策机制,但政府供给效果难以令人满意

农村公共物品是由各级政府及相关部门实行的自上而下的决策供给,其大多数是由乡或乡以上组织以政府规定的形式下达的,常伴有指令性和统一性,而农民对于公共物品的需求,是以各自的生产、生活的需要为条件的。这样,行政命令方式的决策机制从体制上决定了供给与需求脱节,造成了公共物品供给上出现矛盾。由于公共物品的非竞争性与非排他性,政府成为公共物品的单方供给主体,加之现行的干部任命制度,使乡镇政府的负责人都是由上级考核决定,在政绩考核、职位升迁和本身经济利益的驱动下,农村基层政府往往从“自身利益最大化”的角度出发,为了追求“政绩”、“利益”而不去真实反映当地农民的迫切需求,导致“豆腐渣工程”、“政绩工程”的大量存在,这也是形象性公共物品大量存在的主要原因。

(二)政府改革对农村公共物品供给的影响

我国为了适应市场经济的发展,多次进行机构改革,取得了很大的成就。但在取得成就的同时,也带来了一些问题,以税费改革为例,税费改革前我国农村公共物品供给主要表现为制度外财政收入为主的筹资制度,在这种供给体制下,农村公共物品供给主要依靠向农民收费,集资,摊派和罚款等形式来筹集公共资源。税费改革后,制度外筹集资源的“口子”被堵住了,农民负担也减少了,但与此同时农村公共物品供给的矛盾尤为突出,其主要原因在于税费改革后基层政权的事权与财权出现极度不对称性,一方面乡镇政府制度外财征收入大大减少,另一方面却充当乡镇范围内居民和农户需求的公共物品的主要供给者。特别是农业税的减免,使本来不富裕的乡镇财政捉襟见肘,乡镇政府根本无力提供农村公共物品。

(三)村民自治体制自身的缺陷

村民自治实行过程中,其自身的缺陷也暴露出来。首先在村民自治下,村民自治组织与村党支部组织存在权利冲突,即村民委员会与村党支部的冲突。村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系,村民委员会是由村民直接选举产生的,必须对村民负责,它应享有根据村民意愿自主办理村务的权利,但村党支部基于中国共产党是国家唯一执政党的理由,也要对村民自治进行领导,村民委员会要对它报告工作,二者的关系紧张就显然了。村民委员会与村党支部的冲突会影响村民委员会自治工作的开展。另外,村干部素质不高,他们或者具有一定的威望,或者和乡镇政府有亲密关系,这样的村领导势必使村民自治的功效大打折扣。此外,村民自治中角色的冲突,村委会双重代理人身份以及村内政务与村务重叠等等也引发了农村公共物品供给中的一系列问题,出现了农村公共物品供给的不足与过剩的矛盾。

三、村民自治与农村公共物品供给的改善

鉴于村民自治与农村公共物品供给的关系可以发现,村民自治对于农村公共物品供给具有重要影响。实际上,实现农村公共物品的有效供给,已经尝试了许多不同的措施,但取得的效果并不理想,为了增加实现农村公共物品有效供给的可能性,可以从村民自治的角度,寻找有效的积极对策。

(一)以村民自治作为农村物品供给的制度保障

如果要为农民提供稳定而且低成本的公共物品,我们不仅需要国家投资,而且在国家不能直接投资而需要农民自己组织起来解决自己的问题,我们就很难离开带有强制性的合法的“政府性权利”。公共物品供给、筹资及使用必须要有强制力作为保障,因此需要将农村民主作为国家民主制度的一部分,以国家强制力作为公共物品供给的保障。政府应更多在宏观环境上、基础设施上进行供给,同时应积极创造条件推动自愿供给,但我国村民的组织力量还不够强,许多非正式组织游离于村民委员会以外,这以上的种种都呼唤国家力量的介入,为农村公共物品供给提供制度上的保障,以国家力量作为后盾,也就是要将村民自治作为农村公共物品供给的制度保障。

(二)以村民自治作为实现农村公共物品供给的组织基础

所谓农民的组织化,是指农民为了更好地实现、保护和促进自身的经济利益和提高自己的社会政治地位而联合起来形成的各种经济和政治组织的行动和过程。我们认为,可以因地制宜,根据各地农村发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的情况下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。如进行中小型的水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息的共享、农业技术推广等等。这些投资少,见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,可以节省国家支农资金,进行公共基础设施的建设。实际上,在农村有许多经济性的自治组织,如经济合作社,但是由于多种原因,其功能发挥的并不理想,多数已经成为牟利组织,所以必须以国家强制力加以引导。

(三)充分发挥村民会议和村民代表会议的作用,进一步理顺乡镇政府与村民委员会的关系

村民会议作为农村社区最高权力机构,对农村的事务具有最终决定权。农村公共资源的筹集和公共物品的供给必须经村民会议或村民代表会议表决同意,凡未经投票表决而擅自动用筹集到的公共资源的行为都是违法的,对于公共资源的使用,村民会议和村民代表大会也依法拥有监督权,这样才能保证农村公共物品能得到充分的利用;同时还要理顺乡镇政府与村民委员会的关系,使村民自治这一组织形式在提供村级公共物品上发挥核心作用,有了在农村公共物品提供方面各级政府责任的明确划分,便可防止上级政府将公共物品供给责任转移现象发生,从而杜绝基层政府因事权与财权不统一,以乱收费和加重农民负担的形式来提供公共物品。确定村民自治在提供公共物品方面的重要作用,等于就是明确村民委员会的具体事权,方便村民委员会开展工作,有效实现农村公共物品的供给。

(四)充分发挥村民自治的管理与服务功能

村民委员会从性质上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,负责农村公共事务和公共事业,可调节民间纠纷,维护社会治安,此外也可以在村内开展文化活动,管理和打理集体财产等等,但各乡镇政府通常为了村民委员会能够更好的执行政府下达的任务,而把村民委员会变成了乡镇政府的下属机构而进行直接领导。这使村民委员会与村民有了利益的冲突,不能代表村民的意愿,因而恢复村民委员会的自治性质,充分发挥村民自治的管理与自治功能,使其成为村民公共物品偏好的真实代表者,是实现我国农村公共物品有效供给的重要条件,所以必须避免村民委员会成为乡镇政府的“代言人”,一味的迎合上级的指示,而忽略其存在的真正意义。村民自治重在为民服务,实现农村安定,经济发展,这些都是关系村民自身利益的事,所以应该充分发挥村民自治的管理与服务功能。

总之,村民自治和农村公共物品供给都是关系农村经济发展、社会稳定的重要方面,将这二者结合起来共同研究,集中寻求实现农村公共物品供给的有效措施,实际上仍是存在理论探讨的局限,许多问题在实践中仍无法解决,这也涉及到其他的各种因素,但是村民自治自推行以来确实取得了许多的成效,关系到农村的方方面面,对于解决公共物品的供给将从制度上提供支持,并为其创造良好的发展环境。