郭向丽

摘要本文主要阐述了中国政府信息公开的历史变迁和意义。纵向分析了中国政府信息公开的三大发展阶段,及其对于保障公民权利、民主法治建设,预防和惩治腐败以及构建和谐社会的重要意义。

关键词政府信息公开历史发展意义

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-279-01

2007年4月24日,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式对外颁布,并将于2008年5月1日起施行。该条例的颁布,彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心,标志着我国政府真正迈向了“信息公开时代”。

一、中国政府信息公开的历史发展

(一)以反腐倡廉为目的的政务公开

改革开放以后,党和政府对信息资源的利用和信息制度的建设高度重视。早在1984年9月,邓小平提出了“开发信息资源,服务四化建设”的响亮口号。1987年10月,党的十三大报告提出要建立社会协商对话制度,这是改革开放后,中国在党的文件中首次阐述政务公开的理念。党的十四大之后,推行政务公开提上了议事日程。1996年中央纪委明确提出,要实行政务公开制度。1997年中央纪委再次提出要继续推行政务公开制度。此后,政务公开逐步进入推广阶段。党的十五大报告指出:“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健全民主选举制度,实行政务和财务公开。”这一阶段的主要特点是:以推进党风廉政建设和民主政治建设为目的来开展政务公开;在内容上仅限于政务公开;在形式上表现为以乡镇的政务公开为重点。

(二)加入WTO背景下的政府信息公开

2001年12月,中国加入了世界贸易组织,必须遵循世界贸易组织的规则。透明度原则是WTO的一项基本原则,是针对政府信息不公开,暗箱操作等情况而言的。透明度规则对中国政务公开制度建设提出了更高的要求。透明度规则在中国的贯彻、实施赋予中国政府信息公开以下三大特点:一是提高了人们要求公开政府信息的意识。透明度规则激发了老百姓获取政府信息以及政府主动公开其信息的意识。二是丰富了公开内容,提高了公开层次。追溯到上个世纪80年代末,中国只是把政务公开作为反腐倡廉的一个手段,在其发展过程中,也是强调从基层政权着手。而按照透明度原则是对中央到各地方的所有涉外经贸法规的要求。三是为中国政府信息公开提供了一个规范的模式。我国设立或指定一官方刊物,刊载有关信息,或者设立或指定一咨询点,应任何个人、企业或WTO成员的请求,提供有关信息。

(三)保障公民知情权的政府信息公开

长期以来,中国是一个奉行信息封闭而非开放的“秘箱社会”。从制度层面追根溯源,尽管中央政府从上世纪90年代中后期起便推行政务公开等改革措施,但由于信息公开立法长期缺席,并不能从根本上撬动“保密是常态,公开是例外”的旧体制,正因此,从上世纪90年代末期起,政府信息公开立法在各界开始达成共识。2003年突发其来的 “非典”更加速了这一过程。2008年初的南方雪灾, 5月12日的四川汶川大地震等等重大自然灾害或事故,政府采取了积极面对的态度并及时的准确的公开相关信息,使得民众知晓事情的真相。这一阶段的特点包括以下几点:一是信息公开变成了政府的法定义务,而不再是一种恩赐。如果政府部门不依法履行信息公开的义务,可以通过举报、行政复议、行政诉讼等途径以监督和追究……二是政府尊重了公民的知情权。政府信息公开无疑是公民知情权的前提和保障。三是政府公开的信息突破了政务公开的范围,而属于比政务公开更为广泛的政府信息公开的范围。是否包含“知情权”和“政府信息”的内容是区分政务公开和政府信息公开的标志。正因为在处理“非典”疫情过程中,有了以上两方面的突破,才逐步从政务公开向政府信息公开过渡。

从1998年作为立法研究课题立项,到2008年5月正式实施,《条例》走过了“十年破冰”的漫长历程,这一漫长艰难的立法孕育史,从一个侧面见证了中国社会的政治嬗变和民主递进。而且,《条例》的出台对我们整个国家具有革命性的意义。

二、出台《条例》的意义

首先,有利于保障公民的合法权益。《条例》对政府信息公开制度作了较为全面的规定,明确了政府公开相关信息的义务,《条例》把“信息公开”作为政府的一个法定义务,并且还建立了相关的救济制度,如果政府部门不依法履行信息公开的义务,可以通过举报、行政复议、行政诉讼等途径以监督和追究……为公众行使知情权提供了有效的制度保障。

其次,《条例》有利于推进民主法治建设。《条例》的颁布和实施预示中国政府迈向“信息公开时代”,向民主、法治迈出扎实的、具有里程碑意义的一步。可以说,制定和实施《条例》是推进社会主义民主,建设法治政府、阳光政府、透明政府的重要举措,有利于提高政府科学执政、民主执政、依法执政能力和水平,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

再次,《条例》有利于促进反腐倡廉和构建和谐社会。在中国的现实语境下,尤其值得期待的是政府信息公开的反腐功能。多年以来,诸如政府行政用度、项目审批状况等等往往秘而不宣,各种与民生有关的统计调查数据也决不轻易示人,原因就在于这些公共信息与部门利益、官员政绩紧紧挂钩,甚至成为权力寻租的筹码。政府信息公开将使整个行政系统透明公开,对于改善政府和公众的关系,构建和谐社会有着不可替代的作用。

在中国已经出台的上千部行政法规中,鲜有一部如《条例》这般唤起了全社会的关注和热望。原因就在于,这是中国立法史上第一部保障公民知情权的专门法规,这也是近年来中国政府最重要的制度创新。但实践层面已然暴露的种种隐患已经提醒我们,在中国的现实语境下,一部行政法规并不足以完成一场深刻的变革,真正的革命应当产生于政府观念层面。如果信息公开立法能够从行政法规尽快“升格”为法律,将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化,更为全面地保障公民的知情权。《条例》仅仅是信息公开立法的起点,而非终点。