夏雪梅

摘要近几年,农村的各项事业都在快速发展,公共财政在这其中发挥着重要的作用。如何进一步加强和完善公共财政对农村发展的作用对于中国农村进一步的发展至关重要。本文在阐述了公共财政的基本概念的基础上,分析了公共财政支持农村发展的必要性以及现状,最后笔者就如何完善公共财政促进农村发展问题方面提出了一些策略。希望有助于农村的发展。

关键词公共财政农村教育新型农村合作医疗新型农村养老保险

中图分类号:F320文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-266-02

一、公共财政概述

(一)公共财政的内涵

公共财政是国家或政府为市场提供公共服务、满足社会公共需要的一种分配活动,是与市场经济相适应的一种财政模式。是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入,并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品和公共服务,以充分保证国家机器正常运转、保障国家安全,维护社会秩序,实现经济社会的协调发展。

(二)公共财政的基本特征

一是公共性。公共财政的公共性是由“公共产品”理论决定的。其本质特征是满足社会公共需要,公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的,即公共财政着眼于满足社会公共需要。

二是非盈利性。盈利性是人们参与市场活动的唯一动力,但政府作为社会管理者,其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利,而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动,为市场的有序运转提供必要的物质基础和制度保障。

三是法治性。市场经济是法治经济,对于政府来说,其活动和行为也应当置于法律的根本约束规范之下。财政作为政府直接进行的活动,在市场经济下无疑必须受到法律约束和规范,从而具有明显的法治性特征。

(三)中国公共财政的基本职能

按照现代西方财政学的观点,市场化国家的财政职能一般包括资源配置、收入分配职能、稳定经济职能。具体分析,在中国社会主义市场经济下,公共财政的职能有:

一是资源配置职能,就是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入;然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。

二是收入分配职能,是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加的影响,通过划清市场分配和财政分配的范围和界限、规范工资制度、加强税收调节等手段,最终实现收入分配公平的目标。

三是调控经济职能,是指政府通过实施特定的财政及税收政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡、稳定经济活动、为经济发展提供良好的基础和环境。

四是监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中,都隐含了监督管理的职能。在市场经济条件下,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,所以需要财政的监督和管理。

二、公共财政支持农村建设的必要性

公共财政是新农村建设的重要支撑力量。建设社会主义新农村,构建和谐社会,是我国现代化进程中的重大历史任务。同时也是解决三农问题的现实需要。社会主义新农村建设是一个综合性、系统化的目标体系,是一个庞大的复杂的系统工程。在这个系统工程中,公共财政发挥着至关重要的作用,这是由于:

一方面,公共财政具有提供公共产品和公共服务、调节社会收入分配、规范经济秩序、稳定社会经济、调节资源配置、监督管理等职能,而农村的发展正是需要公共财政发挥这些功能,因而,支持农村建设应是公共财政的职责所在。

另一方面,新农村建设是要从根本上解决三农问题,需要大量资金的投入和支持。公共财政是农村公用事业建设的主要资金来源。改善农村基本生产生活条件,推进农村公用事业的发展,彻底改变农村落后的面貌,是新农村建设的重要内容。因此,无论是从公共财政的职责来看 ,还是从新农村建设的实际需要来看,公共财政都是新农村建没系统工程的重要支撑力量。实施新农村建设,必须依靠国家公共财政的大力支持。

三、公共财政在农村建设中的作用

公共财政对农村的一向忽视,这些忽视造成了较为严重的现实后果,使得中国的“三农问题”日趋严重。中央已经意识到这个问题 ,在已经展开的新农村建设中,提出“让公共财政的阳光普照农村”。 2006年财政资金按照“三个高于”要求(即国家财政支农资金增量要高于上年。国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年。其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年).加大了对农业的投入力度。中央财政用于“三农”的资金高达3397亿元,比去年增加了14.2%,2003—2007年,中央政府对“三农”资金投入达 15060亿元,相当于前10年的总和。公共财政对农村的投入主要作用与以下四个关系到农民的生存与发展的重要方面:

第一,用于农村基础设施建设,特别是道路建设。长期以来,我国农村公路建设一直是薄弱环节,农村公路建设投资在公路基础设施投资中所占比例一直比较低,而且没有固定的资金来源,导致农村公路发展滞后,成为农村经济发展的瓶颈。1998年积极财政政策的实施和国家对“三农问题”的重视,推动了农村公路建设资金的投入。在指导 “三农”工作的中央1号文件的指导下,中央政府不断加大对“三农”的投入,我国农村公路的建设进一步加强。据统计,2003～2006年4年间,全国新改建农村公路 87万公里,其中沥青 (水泥)路58万公里。截至2006年底,我国农村公路通车总里程已达到302.6万公里,有98.2%的乡(镇)、86.4%的建制村通了公路,有80.6%的乡 (镇)、60.3%的建制村通了沥青(水泥)路。

第二,用于农村教育投入方面。农村义务教育基础薄弱。总体上看,农村中小学办学条件仍然相当差,城乡教育差距日趋拉大,农村中、小学辍学问题还相当严重,师资力量相对贫乏,农村教师在生活福利待遇方面也相对较低 。我国倡导的是“科教兴国”,就学是民生之基,也是国家发展的根本动力,在过去的几年里,中央以及地方各级政府采取了在农村教育方面加大了财政投资力度,各地政府在做过调查摸底工作的基础上,出台了一些实现均衡教育发展方面的新措施,全面支持教育事业发展。加大了农村中小学布局调整和寄宿制学校建设力度,继续深化农村义务教育阶段经费保障机制改革,很大程度上解决了农村教育的入学难、班容量大和教育发展不均衡的问题。

第三,用于农村公共卫生事业方面。农村的医疗卫生条件与城市相比还较差,我国主要的卫生资源都集中在城市,农村乡镇卫生院大多设施简陋,医疗水平低,并且,农民没有基本的医疗保障,一直以来,农民就医基本上处于自费医疗的状态。为了解决农民的就医问题,各地政府在采取措施改善农村就医环境的同时,中央政府自2003开始,在农村中试点实行了以财政筹资为主,农民自己交少量保费为辅的新型农村合作医疗,新型农村合作医疗自2003年开始试点以来,快速推进,今年将实现基本覆盖的目标。新型农村合作医疗的政府筹资额度占80%。新型农村合作医疗的开展,在一定程度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的难题 ,得到了广大农民的欢迎和忠心拥护,使得农民参加新型农村合作医疗的主动性和积极性不断增强,满意率不断提高。形成了政府得民心、农民得实惠、卫生的发展的良好局面。

第四,用于农村的社会保障方面,逐步推广新型农村养老保险,使得农民老有所依。中国有9亿多农民,占中国人口的三分之二,但在农村中却一直没有行之有效的养老保险措施。这两年,越来越多的地方开始探索新型农村社会养老保险制度。从农民自筹到公共财政补贴,从少数人享受到普惠多数,北京市今年实行新型农村养老保险,在建立个人账户的基础上,财政预计支出1.98亿元,为参保农民建起了每人每月280元的基础养老金。加强财政补贴,这是各地“新农保”的共同特征,江苏省所有直辖市都开展了“新农保”,就参保者的财政补贴,占缴费基数的10%-50%不等。就连财政相对困难的西部地区也不例外,陕西省宝鸡市建立的“新农保”,每人每年财政补贴30元;宁夏在试点农村养老保险时,同样由财政出资建起了统筹金。同时也会出台相关的法律。有财政补贴做后盾,相关法律做依据,在未来的新农村建设中,“新农保”将会在全国范围内普及,真正为广大农民建起了养老保障线。

四、关于如何完善公共财政在农村发展中的作用的几点建议

当的十六届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出,建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。可见,党中央对农村发展问题的高度重视。同时实践也证明,农村经济的发展确实需要公共财政的大力支持,为其发展提供资金和制度保证。从而使公共财政的职能在农村得到充分发挥,推动农村经济的快速发展。但任何制度的运行都不是一帆风顺的,需要在运行中不断完善,所以就如何完善公共财政推动农村发展问题方面,笔者提出如下建议:

第一,扩大农村基础设施建设。目前,各地政府都使用大量财政资金用于农村基础建设,财政支农仍有很大不足,主要是建设的不全面,如我国现有的水利设施大部分是上个世纪80年代以前修建的,经过几十年的运转已严重老化失修,抗御自然灾害的能力明显减弱。而且不少地方农业生态环境恶化,水土流失面积扩大,致使粮食单位面积产量下降。而水利设施显然不能依靠市场来提供 ,它属于公共产品,应有政府财政来提供。因此,各地政府应在了解本地实际需要的情况下经过严格的规划,进行当前农村最需要的基础建设。

第二,建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。九年制免费义务教育对于减轻农民负担,提高农村儿童的入学率,提高我国人民文化水平等方面至关重要,各级政府应根据“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则。按照“两年实现、三年巩固”的目标。将农村义务教育全面纳入公共财政保障的范围,逐步建立中央和地方分项目、按比例分担的农村教育经费保障机制。

第三,进一步改善农村卫生条件,并加强完善“新农合”。新型的农村合作医疗制度突破了传统农村合作医疗制度仅靠农民个人出资的模式,加大了公共财政对农村合作医疗制度的扶持力度,对农村社会保障的投资力度,但这项制度在运行中遇到了一些资金以及人员管理方面等一系列的新问题,要使这项新政策能够健康稳定的实施下去,必须采取有效的措施来解决这些运行中出现的新问题,使之真正做到为民服务。

第四,建立和完善目前,在中国,已经有少部分地区开始实行新型农村养老保险制度,这项制度在所实行的地区都得到了广大农民的支持,据统计,这些地区的参保率比刚实行“新农合”时的参合率高。占中国人口三分之二的农民有了养老保障,那么中国人的养老问题就基本解决了,因此,各地应根据地方情况和经济水平尽快实行这项新的利民措施,以尽快实现“新农保”在全国范围内的普及。

五、结语

建立完善的公共财政支农体系,推进新农村建设。公共财政是重要的支撑力量,公共财政是农村建设的重要资金来源,是农村发展的关键。因此,要建立和健全公共财政支持农村发展的长效机制,促进农村的进一步发展。