王 萍

摘要本文分析了引咎辞职的责任性质以及引咎辞职的法律化,并提出了自己的观点。

关键词引咎辞职责任性质制度完善

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-250-01

一、引咎辞职的责任性质

(一)何为引咎辞职

国外的引咎辞职是指当官员的失当行为够不上追究法律责任,但舆论和公众反响较大,继续任职有损于政府的形象时,官员主动要求辞去职务以示对自己行为承当责任的一种政治惯例。它以政府责任作为逻辑起点,在政府责任的理念下,政府及其官员必须对自己的行为负责。从回应民意,维护政府合法性的角度看,引咎辞职是一种政治责任;从官员对自己行为负责的角度看,它是一种软约束、一种道德和责任感的约束,是一种道德责任。可见,在西方引咎辞职者承担的主要是政治责任,而非法律责任。

我国通过法律规定的形式引进了引咎辞职制度。《中华人民共和国公务员法》第八十二条的规定:“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。”这是目前我国关于引咎辞职的唯一法律规定(本文所称法律是在狭义上使用的)。《现代汉语词典》对“引咎”一词的解释是“把过失归在自己身上”。豍其中,“引”即引申、援引,强调把过失归于自己,侧重于间接责任;“咎”即错误或过失。笔者认为,引咎辞职可以定义为特定政府官员因过失而给工作造成了一定损失或产生了某种不利影响,但是这种情况又不构成违法或违纪,因而主动辞去领导职务的一种责任追究制度。

(二)引咎辞职者的责任性质

毫无疑问,引咎辞职是追究特定政府官员责任的一种形式,那么这是一种怎样的责任呢?我国学者吕尚敏认为,“引咎辞职行为就其性质而言属于一项独特的违宪责任承担方式”。豎这也代表了一些学者的观点,认为引咎辞职者承担的是一种法律责任,因为宪法责任也是一种法律责任。

笔者将从我国现有引咎辞职的制度规定来分析其责任性质。目前,关于引咎辞职的规范性文件较多,笔者选取2004年中共中央的《党政领导干部辞职暂行规定》的相关规定作为分析的规范。该规定第十五条:党政领导干部有下列情形之一的,应当引咎辞职:(一)因工作失职,引发严重的群体性事件,或者对群体性、突发性事件处置失当,造成严重后果或者恶劣影响,负主要领导责任的;(二)决策严重失误,造成巨大经济损失或者恶劣影响,负主要领导责任的;(三)在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职,造成重大损失或者恶劣影响,负主要领导责任的;(四)在安全工作方面严重失职,连续或者多次发生重大责任事故,或者发生特大责任事故,负主要领导责任的;连续或者多次发生特大责任事故,或者发生特别重大责任事故,负主要领导责任、重要领导责任的;(五)在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职,连续或者多次发生重大事故、重大案件,造成巨大损失或者恶劣影响,负主要领导责任的;(六)执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力,造成用人严重失察、失误, 影响恶劣, 负主要领导责任的;(七)疏于管理监督,致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为,造成恶劣影响,负主要领导责任的;(八)对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管,造成恶劣影响的;……从以上列举的原因来看,引咎辞职者承担的是一种间接责任,是下属或任内及子女之责,而不是辞职者本身的直接责任或者违法违纪责任,这种责任承担体现出连带性,但是我们都知道,法律责任是个人责任,不是一种连带责任,在追究法律责任时必须坚持责任自负原则。豏从责任的承担者是特定领导人员,承担的责任是连带责任,承担责任的方式是辞去领导职务来看,笔者认为引咎辞职者承担的是一种政治责任。

二、引咎辞职的法律化

引咎辞职是承担政治责任的一种方式,但是在法治国家,法律必须对政治责任的追究有所规定。法律应当以其规范来明确政治责任的承担者,承担方式和程序,使引咎辞职在法律的框架内进行。目前引咎辞职制度欠缺明确法律规定。一、引咎辞职的主体模糊,公务员法中规定的是领导成员,因而在实际操作中涉及人员非常广泛。二、有权审核批准的组织不明确,上引规定中涉及到了引咎辞职申请的接受机关是党委(党组)。这种规定对党内领导干部而言有其合理性,但是对政府系统的干部而言,则有以党代政之嫌。三、对官员的后续处理程序不透明。从实际情况看,具体的安排方式包括“留级降职、降级降职、改任非领导职务、离岗培训或提前退休”。豐在我国公务员身份和领导职务分开的情况下,引咎辞职的申请被批准就会带来免职。免职,是免去领导职务,而公务员身份保留,其级别和待遇通常都不会发生变化。免职不一定是一种处罚,实际上可能是一种正常的岗位调动,只有当免职后安排的岗位不如现任岗位,如非领导职务,才可以算是一种处罚。可能导致引咎辞职不能达到承担相应政治责任的后果。

在今后的相关立法中,应该明确以下几个问题:一、引咎辞职的主体,我认为应该包括政府系统和党委系统的正副职领导人员。他们因为负有领导职责和政治职责而应成为承担责任的主体。二、引咎辞职的程序。官员引咎辞职应遵循以下程序:个人申请、组织审核、权限机关决定、办理相关手续、对外公布。这里应该注意的是要明确权限机关,党的领导向党内请辞,而政府的领导应当向同级的人认代表大会或者常务委员会请辞。既是党的领导成员又是政府的领导成员的,应当向双方分别请辞,不能违反我国宪法和组织法关于官员任免的规定。三、官员的后续处理程序,对于引咎辞职的官员再次担任领导职务应该严格控制。由有关机关进行严格考察,确立合理的考察期限,充分考虑个人能力问题、行为性质和后果、群众反映等各种因素。四、引咎辞职者承担的是政治责任,它与法律责任是不同性质的责任,它针对政府官员尚未达到违法违纪程度,但行使行政权力时确有瑕疵的行为。通过政治责任的追究来督促特定的领导成员积极行使职权,防止出现行为有过失或不当但是没有触犯法律时不能追究的情形。因此,当一种行为既应承担政治责任又应承担法律责任时,并不能以承担政治责任的方式来承担法律责任。官员引咎辞职的同时,如果其行为同时违反了法律,当然也要追究其法律责任,不能用引咎辞职来代替应被追究的法律责任。