郭 欣

摘要近年来,以污染事故、环境灾害、生态危机为代表的突发性环境事件逐渐为公众所重视,在突发性环境事件的应急管理中,我国在实践中建立起相关的应急机制,但是无论从法律规范还是从管理体系,都显现出一系列不足。本文分析了国外突发事件应急管理制度在立法和运行模式上的特点,并以美国为例介绍了以宪法为中心,由一整套的法令、政策为背景,由从地方到州再到联邦的各级应急机构为组织所构成的较为完备的突发性环境事件应急管理体系。这种体系的总特征为“宪法和法律授权,行政首长领导,中央协调,地方负责”。

关键词环境危机污染事故应急管理

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-244-02

近年来,随着我国工业化进程的加速,我国发生的一系列突发性环境事件逐渐引起了人们的重视,以北江镉污染和松花江苯污染为代表的污染事故,以北方沙尘暴和南方冻雨为代表的环境灾害,以蓝藻、赤潮为代表的突发性生态安全危机,都给自然环境和人们的正常生活带来了严重影响。在应对突发性环境事件的实践中,整个社会的应急反应机制的快速和有效显得尤为重要。目前我国已出台了一系列相关的规范性文件,但从整体上说,现有的突发环境事件应急管理机制无论是法律规范还是管理体系都处于探索阶段,我们有必要认真研究国外有关理论和实践,借鉴成功经验。

一、外国突发性环境事件应急管理综述

(一)应急法律规范的特点

从突发环境事件应急立法在世界范围的发展可以看出,进入20世纪后,突发性环境事件的爆发刺激了各国环境应急法制的发展。从世界八大公害事件,到1979年美国的三里岛核事故,1986年印度的博帕尔毒气泄露事故,1989年前苏联的切尔诺贝利核电站泄露事故,各国逐步建立了自己的突发性事件应急管理体制。从紧急权的法律化到应急组织机构的设立,从政府的应急管理措施到社会的共同快速反应机制,各国在突发性环境事件的应急管理规范上有各自不同的特点。我国学者常纪文对各国应对突发性环境事件的应急管理制度的立法归纳为以下几种模式:豍一是在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发污染事故应急处理在内的紧急状态法,再在专门的环境立法中规定应急法律问题,如美国、加拿大、荷兰、日本等国。二是在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则性的应急处理规定,然后再制定专门的突发环保事件应急法律,如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后,1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。三是在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节,再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定,如荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施,又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。四是在环境基本法或综合性环境保护法中规定一些原则性的应急处理规定,然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制;一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施,如我国。

(二)应急管理模式的特点

首先,各国都强调了最高行政决策者在危机应急中的主导地位,由于环境事件与公众生活联系的紧密性,政府处置环境危机的效率和能力直接影响其在民众中的公信力,如美国政府在应对飓风、洪涝等自然灾害时,总统作为应急管理的决策核心,主导联邦应急计划的实施。其次,建立起自上而下的完善的层级应急管理机构,除在中央政府机构体系中设立专职的常设应急管理机构之外,从中央到地方,建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能的机构。第三,为了有效处置突发事件,各国立法都授予政府充分的权力,规定紧急状态的应对措施。如为控制事态而进行的隔离、留置检验、限制通行、征用物资等特别权力。

二、美国的突发性环境事件应急机制

以美国为例,在近一百年的发展中,美国在危机管理方面遵循的基本理念是:出现一种危机,出台一部法案政策,同时由一个主要的联邦机构负责管理。随着新的危机的产生和新的情况的出现,各种法律及其监督或实施机构越来越多,在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了20世纪,美国政府先后公布100多个法律对飓风、地震、洪涝和其他自然灾害实施救助。这种撞击式被动应急反应模式,以及应急管理职能的碎片化状态在现实执行中的弊病日显,严重影响了联邦政府对危机的集中管理,尤其是当危机涉及众多的政府部门时,大大增加了应急工作的复杂性。为此,1979年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合,成立了联邦应急管理署(FEMA),建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件管理系统。这是一个强化集中的过程,使分散的针对性立法和分散的突发事件管理转化成集中管理。2002年11月,美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等22个联邦机构,成立了国土安全部,将反恐与救灾的力量进行了整合。

具体到美国的突发性环境事件应急模式,它是由一整套的法令、政策为背景,由从地方到州再到联邦的各级应急机构为组织,构成了较为完备的应急管理体系。这种体系的总特征为“宪法和法律授权,行政首长领导,中央协调,地方负责”。

(一)宪政为基础的立法模式

1.美国应急立法的宪法基础

美国的突发事件应急管理体制是以宪法为依据展开的。由于突发事件应急管理涉及国家机构的权力设置及变动,涉及公民基本权利的保障和限制,涉及政治经济社会生活秩序的变动与重整,因此要求国家对包括重大突发性环境事件在内的公共危机的管理都必须建立在宪政层面的法律依据上,其全部的制度构建必须以国家的宪法为依托而进行。豎事实上,最初的美国宪法并没有对各种政府机关宣布紧急状态的权力做出界定,因此这种权力只能通过解释有关国会和总统授权的一般宪法规范及某些宪法判例得到。除了宪法中明确规定的国会和总统的一般性权力以外,美国通过成文法规授权总统在紧急情况下采取行动。根据统计,美国国会通过了470余部制定法将这样或那样的紧急权力授予总统,这些法律所涉及的紧急事态范围极广,包括了自然灾害、重大污染事故、劳工冲突、经济危机、直至威胁国家安全的事件。在各种紧急状态法中,总统被授予了不同程度的权力,从在紧急事态中采取行动的有限的权力,到紧急状态的宣布、采取措施来应对紧急事态和确定紧急状态终止的条件和程序等,总统被赋予广泛的自由裁量权。但是总统的权力并不是不受任何限制的,这种限制包括一些要求总统遵守的实体和程序上的限制。1976年国会通过了《国家紧急状态法》加强了国会对总统的监督权。豏因此,国会和总统的紧急权力都是以宪法为基础的,并由一系列宪法性规范对其进行制约。

2.专门性立法中的突发性环境事件应急规定

最有代表性的是美国关于危险物质的泄漏和治理的《综合环境反应、补偿和责任法》(1980)中对危险污染物泄漏事故处理的应急管理规定。它规定了危险物质泄漏责任人的报告义务和法律责任、联邦环保局的国家反应中心的报告义务和责任,污染事故相对人对应急检查处置的配合义务。豐《综合环境反应、补偿和责任法》对危险物质泄漏的应急治理行动主要规定了两种类型的措施,一类是“清除”,一类是“救助”。清除,指的是从环境中清除泄漏的危险物质的行动。它包括:在危险物质泄漏的威胁下有必要采取的行动、为监测、评价泄漏或泄漏威胁所必要的行动、被清除物质的处置和为预防、减轻泄漏对公众健康和环境的危害所必要的行动。它还包括限制出入、提供替代供水、临时疏散、安置受害人群和其他的应急援助措施。救助,指的是在泄漏或泄漏威胁情况下采取的旨在防止或减轻危险物质进入环境以保护当代和未来的人的健康和福利不受危害的措施。救助是可代替清除行动的或除清除行动以外的治理行动。救助行动包括;在泄漏地点采取的储存、限制、环形保护(堤、沟、渠等)、覆盖、中和、清除、循环利用、引流、销毁、隔离、疏浚挖掘、修复泄漏容器、收集泄漏物质和地面径流、现场处理或焚烧、提供替代供水、监测和从现场运出危险物质等行动。由此可见,救助行动重在对人类和环境的永久保护。清除侧重于应急管理与消除危险,注重应急性措施对人们的现实的健康和安全的保护,救助侧重于减少对环境的损害,保护人们及其后代的环境权。将这两者结合起来是美国《综合环境反应、补偿和责任法》中污染事故强制应急措施制度的先进性所在。

美国国会1974年制定的《安全饮用水法》对水污染事故应急管理做如下规定:在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源,并对人体健康引起或可能引起重大危害,而且有关州和地方机关未采取应急行动的情况下,联邦环保局有权采取它认为为保护人体健康所必要的任何行动。这些行动包括;(1)发布为保护人体健康所必要的命令,其中包括命令致害者提供替代水;(2)提起适当的民事诉讼,其中包括申请法院的限制命令和强制令等法律救济。

美国1990年颁布的美国《90油污法》则就联邦政府和州政府在发生海上溢油污染事故时的管理职能、溢油应急反应体系的建立、溢油国家应急计划的编制等做出了完整的规定。

(二)应急管理机构专门化

美国突发性环境事件应急管理的一个重要特点就是应急机构的专门化。美国联邦紧急事务管理局作为联邦的应对重大突发事件的专门机构,负责灾害、事故、恐怖事件、重大犯罪等各种突发事件的应对,在“9·11”事件后,这个机构的加强了它在预防犯罪、打击恐怖事件方面的职能。2003年,联邦紧急事务管理局并入国土安全部,以期与地方更密切的合作,对紧急事件做出更有效和迅速的反应。具体到突发性环境事件这一领域,按照《环境责任法》,美国总统对危险物质泄漏的治理负有主要责任。该法授权总统(通过联邦环保局)在危险物质泄漏或有泄漏的巨大可能性的情况下采取与国家应急计划相一致的任何必要的应急措施。联邦环保局下属的国家应急反应中心是对紧急事件做出快速反应,并为联邦环保局提供信息支持和方案选择的常设机构。

以美国《90油污法》中设定的海上溢油事故应急处理机制为例,海岸警卫队是美国应对海上重大环境污染的危机应急管理机构,1991年海岸警卫队成立国家突击力量协调中心,中心存储了所有清污机构、清污设施和物资的电脑清单。海岸警卫队按照联邦应急计划加以训练,一旦发生污染事故,将依照国家应急反应计划迅速行动。海岸警卫队在应急处理中具有至高的组织、协调和决定权。相关的州和地区也分别建立专门的溢油应急反应系统,对行政区内的溢油事故应急工作进行配合和协调。

(三)应急管理中联邦与州的关系

美国环境事件应急措施制度中联邦与州的关系是与它的国家污染防治法中规定的联邦与州的关系相一致的。对污染事故的应急处理主要执行者是州政府,总统的治理行动决策必须有州政府的实质性参与,联邦对州政府的治理进行信息、物质、技术的支持并对治理行为进行监督。所有的治理行动都必须按照联邦环保局颁布的国家应急计划进行。如果总统认为州有能力实施治理行动,他可同其订立治理合同或合作协议。订有这种合同或协议的州、地方政府的治理费用可从危险物质基金中得到补偿。总统有权对它们的治理行动和分包合同进行技术上的和法律上的监督。如州、地方政府违反治理合同或合作协议,总统可在适当法院对其提起诉讼以谋求法院强制其履行合同或协议。美国作为联邦制国家,采取这种特殊的环境事件应急管理体制是与其政治体制分不开的,单一制国家不可能照搬这种中央与地方的关系,但是,基于我国应急管理中的物质保障和信息管理难题,为有效地调动地方积极参与事故应急处理,这种体制有可供借鉴之处。