郭 莉

摘要全球化进程在世界各个领域发挥着深刻而又重要的影响。当今的中国公务员管理制度必须在全球化的影响下不断发展。本文指出全球化要求公务员的管理制度是基于理性化、法制化、服务化的制度,要真正的同世界接轨,中国的公务员管理制度亟待完善。

关键词全球化公务员管理制度完善

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-236-02

“全球化”无疑是当今世界最热门的话题,谁都无法回避的话题,这当然也包括中国的公务员管理制度在内。2005年4月27日颁布的《中华人民共和国公务员法》正是中国公务员制度迎接全球化挑战,跟国际接轨的标志之一,然而这不过是个开始。由于中国自身的文化传统,以及当今的国情所决定,在应对“全球化”的过程中,我国的公务员管理制度同国外相比,还存在着较大差距。如何缩短这种差距,进一步完善中国的公务员管理制度是我们亟待解决的重大课题。

一、对“全球化”的理解

对于“全球化(globalization)”这一术语的使用,可以追溯到20世纪80年代。美国经济学者西奥多·莱维特(Theodore Levitt)教授在其文章“The Globalization of Markets”中正式使用了“全球化(globalization)”。豍而更早的马克思、恩格斯和列宁等无产阶级革命家,则认为全球化进程是资本主义发展、人类历史发展的客观趋势。然而“当局者迷”,直到今天,学界仍没能就“全球化”形成统一的解释。同时,对于“全球化”的争议也远远没有停止过。“全球化”究竟是西方化、东方化,抑或者就是“美国化”,这一直倍受中国学界的关注。对于“全球化”的讨论,正在全球广泛展开。

根据需要,本文将“全球化”描述为:在全世界范围内,基于经济的不断发展,在政治、文化以及意识形态等领域,各个国家和地区跨越原有疆域,相互影响、彼此依存、共同发展的过程。

对于“全球化”的理解,可以分为以下几个方面:

(一)发端于经济领域,逐步延伸到人类活动的各个领域

经济全球化于15、16世纪兴起,是社会生产力发展的必然结果。日本学者小叶世良认为:“全球化是由于世界经济发展的需要而出现的一种现实,它意味着整个世界将被视为无国界,货物、资金、人员必须自由流动。”豎伴随着这一过程,相继而来的自然是政治、文化、意识形态等领域的全球化。而现代政府,作为国家、社会治理的主体,更是必须具有全球化的战略意识。

(二)超越了原有的民族国家、地区或民族身份的界限

经济领域的壁垒在全球化进程中率先受到冲击,政治、文化、意识形态等领域也面临着全球化的挑战。原有的国家形象和民族身份开始逐渐被全球社会所代替,传统被打破。

(三)人类活动中的影响和依存不断加强,发展是共同目标

由于信息技术的充分发展,以及互联网技术的充分应用,人类相互之间的紧密性被不断加强。不同国家或者地区、不同民族、不同人类个体彼此间的影响和依存被全球化推向新的阶段,各种力量的整合被加快,但是所有这一切的目标仍只有一个——发展,追求更快的发展。

(四)全球化带来积极影响的同时,仍然有无法避免的消极影响

全球化是一个机会,但是这个机会对于不同的国家、地区、民族或者个人来讲,它并非就一定是良机,在研究全球化影响的积极面时,其消极影响并不能被忽视。而且全球化不利的一面,并非就只针对发展中国家、落后国家,包括美国等发达国家在内,也同样经受着全球化的负面威胁。

需要注意的是,全球化并不是西方化或者东方化,更不是美国化,它应该是全球在趋同过程中,却又保持各自特性的一个多元化的过程。只不过因为经济领域的全球化持续发挥着最深刻的影响,而美国、欧盟等国家和地区在经济领域的主导力量是如此不容置疑,从而导致今天的全球化更多表现为以西方国家的意志为主导。可是随着发展中国家、落后国家的不断崛起,随着东、西方交流的不断加强,包括全球化进程的不断深入,以西方为主导的,或者说以美国为主导的全球化进程也在不断的发生着变化。美国、欧盟等西方国家和地区也开始受到东方国家和地区的影响,甚至是牵制,从经济领域,延伸到政治、文化、意识形态等领域。当然,这种变化将是一个痛苦、缓慢却又持续的过程。

正因为全球化浪潮袭来的如此猛烈,深入到人类活动的各个领域,影响之深刻,以至于包括政府管理系统在内的众多领域都无法回避这一进程,所以中国的公务员管理制度应该而且必须基于全球化视角之下,不断追求自身的发展和完善。

二、全球化对中国公务员管理制度的影响

从1870年现代公务员制度在英国正式确定开始,这项管理制度已经走过了130多年的发展历程。之后的美国、日本等国家也紧跟英国的步伐,建立起具有本国特色的公务员制度。反观中国的现代公务员制度建设开始于20 世纪80 年代中期,到今天,不过才经历了二十年左右的时间,同上述国家相比,其中的差距还非常明显。

而全球化作为一个进程,它体现在各个空间、时间的维度上,地球上所发生的每个变化,无不被它打上烙印。中国的公务员管理制度正是在这样的全球化浪潮中,时时刻刻接受着其他国家或者地区的公务员管理制度的深刻影响,它要不断进步、完善,缩短与美国、日本等发达国家的差距,势必要融入全球化之中来寻求发展之路。

(一)公务员管理制度追求的价值和目标

在公务员管理制度的设计上追求公务员能动性的更大程度的发挥,注重管理制度的“人性化”而非“刚性化”。管理制度不仅关注公务员依法承担责任、履行义务,以保证政府行政职能的充分实现;同时也注重对公务员合法权益的保障和救助。在这里,公务员管理制度只是一种手段、一个工具,不再只单纯的满足或者定位于为了制度的实现而设计制度,而是将人——公务员放在了优先考虑的位置,管理制度的存在更重要的是为了公务员自身的成长、发展和完善。

比如美国联邦政府从1993年到2000年进行了一场“重塑政府”的运动,其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革,它的目标就有:1.从集中管理转变为授权管理,向各政府部门管理者授予必要的人事决定权,使扁平化组织有更多的自主管理的职权;2.从刚性规则管理转变为弹性管理,在简化规则的基础上,联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性;3.从服从性管理转变为激励性管理,通过综合运用各种激励杠杆,而不是依靠强制服从的控制工具,使被管理者实现工作目标。

(二)公务员管理制度的系统架构

在公务员管理制度系统中,越来越重视公务员的管理机构及其配套系统的完备;更加注重控制政党对公务员管理制度的干扰和行政系统的干预;更多的运用激励、培训等积极导向的管理制度;并形成全方位、多层次的公务员监督体系。

像日本的人事院就是相对独立于内阁,拥有人事行政权、准立法权、准司法权的中央公务员最高管理机构,并由人事院公务员研修所负责公务员培训。

法国的公务员培训则分为两类:一类是公务员的初始培训;另一类是公务员的继续教育培训。而且明确规定公务员享有继续教育培训假期的待遇。

(三)公务员管理制度的评估

当今世界,对公务员管理制度的评估更通用的方式不再是仅以结果为导向的评估,也不再是仅以过程为导向的评估,而是在注重效率的基础上,越发关注公平与民主。

评估的维度也得到了拓宽,包括控制、发展、学习、动机、预算、改良、战略性等方面,进行系统化、科学化的评价。

全球化进程势不可当,它在各个方面上冲击着中国公务员管理制度,它对中国公务员的管理制度提出了更高的要求,致使中国公务员管理制度面临的挑战比起美、日等国家更加艰巨,它不仅要应对全球化,克服全球化的消极因素,同时还必须不断减小与发达国家的差距,架构起符合中国国情的公务员管理制度。

三、全球化对中国公务员管理制度的要求

中国的公务员管理制度要同国际接轨,走上科学发展的道路,就必须符合全球化的积极要求,充分利用全球化的机遇,走向理性化、法制化和服务化。

(一)理性化

理性化是对中国公务员管理制度的基本要求之一,是对公民治理的回应。这种管理制度的理性是对公共理性的反映,是一种工具理性。通过理性化管理制度的实施,保证公务员群体的理性化,实现公务员职务履行的效率化和履行结果的公平化。

(二)法制化

法制化要求贯穿了公务员管理制度的始终,是对依法行政的回应。它要求公务员管理制度必须在法制化的轨道上运行。中国的公务员管理制度从设计到实施都必须以宪法和相关的法律法规为依据,需要特别指出的就是,该管理制度还应该符合国际法的相关规定和要求。

(三)服务化

服务型的公务员管理制度是对新公共服务的回应。党的十七大明确提出,中国要建立服务型政府,与之相对应的公务员管理制度应该是服务型的管理制度。

这种服务型的公务员管理制度将有利于服务型政府的建立和完善,有利于公务员为人民服务,同时也有利于该制度为公务员队伍自身服务,制度归根结底都是为人服务的,这是“以人为本”精神的体现。

全球化的要求并非都是积极的要求,并非都会带来积极的影响。基于西方国家目前在经济全球化中的主导地位,其势必要求中国的公务员管理制度应该符合西方国家的价值诉求。对于中国来讲,必须分清楚这种诉求究竟是属于全球化的积极要求,还是属于全球化的负面影响,中国的公务员管理制度需要响应的仅仅是全球化的正当要求。

四、架构中国特色的公务员管理制度

中国的公务员管理制度是建立在全球化视域中的,但是这种管理制度却必须根植于中国现阶段的国情,这种管理制度必须是具有战略眼光的制度。

(一)建立“以人为本”的公务员管理制度

过去只重视组织物质资源的观念已经不适合全球化的要求了,人力资本作为组织最重要的资源占据了头等重要的地位。为了充分发挥公务员的能动性,发挥其作为人力资源的高增值性,公务员管理制度必须是“以人为本”的管理制度。

在这里“以人为本”中的“人”不仅是指公务员,同时也指向公务员服务的对象——人民。公务员管理制度的实施,就是为了保证公务员能更好的为人民服务,这才是公务员管理制度创制的最终目的和根本价值。

在中国2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》的第五十四条规定:公务员在执行公务时,认为上级的决定和命令有错误的,可以申请改正或撤销,上级执行的,公务员不承担责任;但对于执行明显违法的决定或命令的,公务员要依法承担相应责任。这对于保证公务员的合法权益和公务行为的依法进行有积极的意义,充分体现了公务员法的“以人为本”的设计原则。

(二)公务员管理制度的配套法律、法规的完善

随着《公务员法》的颁布和实施,中国的公务员管理制度走上了法制化的建设道路。但是目前管理制度的法律化程度还很低,相关法律法规并不完善,尚未发展出中国自己的法律体系,存在着法律上的空白。这就要求中国必须尽快制定出符合全球化进程,适合中国国情的法律法规,并且要进一步保证各项法律法规的切实实行。

特别需要指出的是到目前为止,中国的公务员管理制度都没能形成程序上的规范,致使公务员制度的程序立法未能在正确的法律原则的指导下进行,行政程序法典的完备刻不容缓。

(三)公务员主管机构的明确

长期以来,中国共产党在公务员管理制度中扮演着重要的角色,承担着重要的职责,这尤其表现在对公务员的人事管理制度上。

在党的内部有组织部对公务员系统进行直接管理;在行政系统中,《公务员法》颁布之前是由国家人事部作为人事综合管理的最高机构,而在《公务员法》颁布之后,在“大部制”改革的背景下,拟在今年上半年成立副部级单位的国家公务员管理局专门管理公务员群体。如此的管理制度设置,并不能最充分的实现对公务员管理的效率化。

因此,在公务员的主管机构的建立上,应该加强党的宏观管理能力,加强对公务员管理制度的指导和监督,而将具体的工作交由公务员系统来管理,这也更加有利于对公务员合法权益的保障,实现公务员管理制度的科学化。

五、结语

全球化对于中国的公务员管理制度,是挑战,更是机遇,现今的中国行政管理改革必须在全球化的框架下进行,而公务员管理制度的完善更需要借助全球化的积极效应,提升其科学性和效率性。