孙俊英

摘要公共物品的特性为政府供给提供了充足的理由,但其存在很多局限,这也使得多元主体供给成为必要和存在可能。但经过实践检验后,多元主体也开始面对诸多现实困境,并非完美。所以,无论是何种供给方式,都必须保证政府的主导和监管地位,从而满足公众需求和公共利益。

关键词公共物品多元市场政府非营利组织

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-193-02

公共物品是与私人物品相对应的一个概念,在标准的经济学教科书中,萨缪尔森将公共物品定义为:“公共物品是指这样的一类商品:将该商品的效用扩展与他人的成本为零;无法排除他人参与共享”。豍

作为一种特殊的物品,其供给方式自然与私人物品有所不同。对于私人物品而言,市场主体按照利益最大化的原则和市场上显示的消费者偏好作出决策和选择,有效的解决其供给问题。但对于公共物品而言,事情可能会变得复杂一些。下面分别从市场、政府、和非营利组织三个不同的主体出发试着探讨下公共物品的供给主体多元化中存在的问题。

一、公共物品供给主体多元化综述及其逻辑内涵分析

(一)公共物品的特性:政府供给的根源

公共物品与私人物品的本质不同主要体现在两方面:一是非竞争性,即当增加一单位的物品的消费所带来的成本增加为零。二是非排他性,即单一消费者的消费不能阻止其他消费者对该物品的消费,或者这种阻止的费用非常高。正是由于公共物品的具有的这两种特性导致了以下结果:一是消费者对公共物品的真实偏好无法在市场上体现出来;二是公共物品的强外部性使搭便车的现象大量产生,即不承担成本者从中受益。在经济学对政府提供公共物品的必要性的解释中,物品的外部性是导致政府提供公共物品的根本原因。因此,提供公共物品从来都是政府不可推卸的责任。

(二)公共物品的市场化供给

公共物品的市场化供给是指根据市场机制,按照自由交换原则来供给公共物品。而近年来新公共管理理论所倡导的是公共物品市场化生产而非经营。市场化供给是在“掌舵”与“划浆”相分离的前提下,将原本交由政府机构生产的物品通过市场招标及订立契约的方式交由以营利为目的的组织来生产。从过程来讲,这实际是市场与政府的联合供给,是一种半市场的供给方式,仍然具有政府权威的色彩。

(三)公共物品的非营利组织供给

公共物品的非营利组织供给是指提供公共物品的组织不以营利为目的,通过政府或社会慈善等途径的财政支持和组织成员的志愿服务来向公众供给公共物品的一种方式。这类组织最大的特点是“志愿性”和“无偿性”。美国学者萨拉蒙把这类组织的特点归纳如下:(1)正规性;(2)私利性;(3)非营利分配性;(4)自我治理性;(5)志愿性;(6)公共利益性。豎在西方国家,这类组织作为政府的盟友在公共物品和公务供给方面都发挥了很大的作用。在我国,此类组织虽然运转才刚刚起步,但也开始出见成效,如中国青少年基金会开展的“希望工程”和“保护母亲河”等活动。非营利组织逐渐发展成为一股重要的力量,甚至被认为是能与政府和企业间形成新的均衡的三角格局以建够稳定的健康的社会结构,从而承担起建设国内公民社会的责任。

公共物品主体的角色变换,从过程上来说经历了从市场中心到政府中心再到多中心(政府+市场+社会)的变换。其中潜在的逻辑是“市场失灵”—“政府失灵”—多中心互补。

二、公共物品供给主体多元化的现实困境

(一)市场供给公共物品的现实困境

以市场为供给主体,以供给私人物品的方式来提供公共物品的做法极大的淡化了公共物品的公共属性。公共物品的市场化供应机制其实是一个利益表达协调的机制。这种机制在现实中表现为不同利益需求的消费者之间的博弈,也表现在作为整体的消费者(公众)与公共物品提供者(企业)、政府三者间的利益博弈。在整个有关公共物品的决策系统中,企业的利益诉求的输入和反馈极强的地影响着有关公共物品供给的决策。所以说,在现实的公共治理中,企业并非是一个被动的“任务接受者”,更大程度上,他是一个有较强影响力的利益实体。

在中国,现实中的公共决策过程是非常复杂的,但较西方多元主义的政治过程相比,中国决策过程的特点就是公众议程的建立一般比较困难。豏作为利益整合度和组织整合度都较低的一般公众来说,在决策中的利益表达相对较弱。因此,在中国,市场主体供给中这种供应与生产相分离的机制有可能会加深对公共物品的公共性的弱化作用。在我国各地纷纷而起的标志性建筑等“政绩工程”也是这种机制在现实中的一种投影,它既满足了地方领导者追求短期政绩的愿望,又使得建设企业等相关利益者获益,但这些工程却并非是大多数群众的真实需求。

可见,使用市场机制的作用来供给公共物品,并不等于市场机制取代了政治过程,而恰恰相反,政治过程的作用和功能在此刻反而更加突显,反之就会影响其公共性。

(二)“志愿失灵”——非营利组织供给公共物品的现实困境

政府供给公共物品的职能相对弱化是伴随着其他非政府组织的逐渐成长而展开的,其中非营利组织就是股新兴的力量。但是非营利组织的运行在经历了一段时间并取得了一定的成效之后,也出现了一些问题。

首先是普遍出现了市场化,即追求组织自身经济利益的趋势。为了维持组织的生存运做,非营利组织必须借助于市场机制开辟财源与企业竞争,从事某些营利性的服务活动。在美国,一些非营利性医院也实行收费服务,表现出偏向于接纳那些付得起钱的病人。1980—1990年,美国非营利大学的学费增长速度是同期平均通货膨胀速度的两倍。由此,使得非营利组织变成了一种翻版的企业组织,这种转变使得原本以公平服务为价值核心并以此体现其公共性的非营利组织去公共化。

其次,许多非营利组织在发展壮大中,其组织形态也一定程度上开始朝着政府组织的特点变化。官僚、低效、缺乏对公众回应等科层病一定程度上开始出现,在某种意义上似乎又变成了一个翻版的官僚制政府。

另外,非营利组织的腐败问题也有一定程度的显现。在我国,非营利组织刚刚起步,但腐败丑闻也初露端倪,如“希望工程”捐款被吞事件及“丽江妈妈联谊会”法定代表人利用慈善组织的名义为自己谋取私利的事件。

萨拉蒙释这些危机为非营利组织的核心价值丢失即“志愿失灵”。

三、多元供给主体中的政府角色再思考

诚然,公共物品的多中心供给,在学理上有其合理性,实践中也有其可行性。但是,不得不正视的是公共治理多元化供给主体理论在经历了时间和实践的检验之后,开始面对诸多现实困境。在“多中心”治理理论及实践中,虽然存在政府、市场和社会三种治理机制,但它们都是政府治理框架下的构成部分。所有治理行为都是在一个既定的公共权威下而发生的,而这个公共权威就是国家。治理的对象是公共事务,相对于私人领域来说,其最大的特点就在于其具有公共性,而国家是体现公共性的最权威的代表,政府正是履行这一职责的有形实体。

因此,如果仅仅将政府的角色。限定为可选择的、满足公共服务需求的几种主题之一,那么,治理行为的公共性就无从保证。而从逻辑上讲,治理的体制不可能自发形成,在整个治理体制的设计和选择过程中,政府其实具有双重身份,它既是设计的主体又是被选择的客体。因此,无论公共物品的主体是谁,政府的角色和责任都是不可或缺的,否则就会造成公共物品的公共性丧失。目前我国的相当一部分公共物品的公共性在逐步丧失,而原因正是政府正退出在公共物品供给环节中的作用或是在相关职能上的弱化。如典型的准公共物品——医疗和教育。

综上所述,政府在公共物品供给中的作用与其他类型的力量并非一种平行关系。政府退出公共物品的垄断,决不意味着政府在此方面的责任让渡。为了满足公众需要,实现某种公共利益,就必须突显和依托政府的作用,主要体现在以下几方面:一是政策制度保障。任何一种治理模式都是在即定的框架下展开的,政府应承担公共物品未来需求预测和总体布局规划。二是资源的提供。政府必须在政策框架下保证对公共物品供给的资源提供和激励。三是政策实施的监督。政府必须加强私人市场和非营利部门提供公共物品的制度约束和引导。