李扬丽

摘要塑造高效政府,就必须着力提高政府执行力。本文首先从分析政府执行力的内涵入手,提出政府执行力的重要性,进而概括分析地方政府执行力的现状,最后提出提高政府执行力的对策。

关键词执行力政府执行力行政问责

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-169-02

二十一世纪国家的竞争力取决于政府的竞争力,而政府的效能成为政府竞争力的制约因素,要塑造高效能的政府形象,就必须从自身改革和建设着手,把政府执行力作为突破口。

一、政府执行力的内涵

(一)政府执行力的概念

执行力,是在工商企业管理领域备受推崇的理念,随着形势的发展,其日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透,并不断被赋予新的内涵。就政府而言,所谓执行力是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力,也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。①

要真正的理解政府执行力这一概念,首先要明确,政府执行力要求政令畅通和政令统一,各级政府必须按照宪法规定的原则,统一服从中央政府领导,严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定。其次,政府执行力也并非意味着下级政府只能跟在上级后面亦步亦趋,做法律政策的“传声筒”。它要求下级政府和官员真正吃透法律政策的精神,明确上级政府意图,体察人民的愿望和要求,把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。毛泽东说过:“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示,这不是真正地执行上级的指示,这是反对上级的指示或对上级指示怠工的最妙办法。”②比如,中央说“发展是硬道理”,地方就一切向GDP看齐,而忽视了科学发展观的要求;中央要建设社会主义新农村,地方就猛盖新房子,把新农村建设搞成新村庄建设。这些都不是在真正的执行政策,也都不能称之为有执行力。

(二)政府执行力的重要性

多数情况下,执行力具有决定性的意义。著名管理学家德鲁克说:“确定目标不是主要问题,如何实现目标和如何坚持执行实现计划才是决定性的问题。”哈佛商学院前院长波特说过在企业运作中,其设计只有10%的价值,其余的全部是执行的价值。不仅企业如此,政府、机关、单位也如此。

执行力是政府工作的生命力。温家宝总理2006年9月4日在“加强政府自身建设,推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中明确指出:“执行力是政府工作的生命力”。政府的执行的前提是决策,而当政府的决策制定以后,政府的执行就上升到主要矛盾和矛盾的主要方面,政府能否将自己做出的一系列决策为人民群众所掌握,化为他们的具体行动,取得预期的效果,是政府决策能否顺利执行的关键。2006年3月5日温家宝总理在政府工作报告中指出“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”这是 “执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》,标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。2007年3月5日,温家宝总理又在政府工作报告提出:“全面提高行政效能,增强政府执行力和公信力。”执行力一词在政府工作报告中两度出现决不是偶然,而是因为政府之政声,关乎民生之民声;各级政府的公信力和执行力如何,事关中央政府律令在执行中会不会被“打折扣”,事关我国经济发展目标会不会落空。

二、政府执行力的现状

改革开放以来特别是十六大以来,各级政府的执行力不断提高,是基本适合经济社会发展要求的。然而,当前一些地方政府执行不力的现象,被称为中国政坛的 “肠梗阻”,它直接威胁到中央政令的畅通,关系到“十一五”规划各项目标的实现,关系到和谐社会的建设,由此也凸显出了政府执行力的重要性和强化政府执行力的紧迫性。

具体的说,政府执行不力有以下五种表现形式:

1.寻找借口——不执行。对上级精神、国家法规指令,找出各种借口进行搪塞和敷衍,大行“上有政策,下有对策”之事。它实际上反映了一种工作态度,实质是对职责的拖延和放弃。在煤矿安全管理上看看那些接二连三发生的特大矿难吧,多少悲剧的发生不正是在被责令停产整顿的煤矿吗?国家安监总局局长李毅中痛心地说:“有令不行、有禁不止的状况,到了不能容忍的地步。”③

2.利益优先——半执行。对上级政策常常根据个人好恶或部门利益来选择性地执行,对自身有利的就执行,没有利的就不执行。公共政策的执行,本应是全面地理解并贯彻执行,但有些地区或单位在大局权益和局部私利冲撞抵触时,合自己“利”的就执行,不合自己“利”的就不执行,在执行中“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,“断章取义,为我所用”,妨碍了政策和制度的实施。

3.形式主义——虚执行。在执行过程中搞形式主义,主要表现为以会议对付会议、以文件对付文件。一些单位和部门在贯彻上级的会议决议和文件精神时,在本单位本部门大搞文山会海,会议开得轰轰烈烈,文件下了一个又一个,可就是光打雷不下雨。形式主义大行其道,执行力从何谈起?为广大群众办一件好事,解决一个难题,比一百个空洞的口号更重要。据报道,海南省省长卫留成曾在1个月内做了57个批示,但回过头来检查,发现只落实了两件,其它的原封不动,石沉大海……对此,卫留成“幽”了自己一“默”:“原来不知道当省长是干什么,现在知道了,就是开会、讲话!可是谁来落实,怎样落实?”④

4.自行其是——乱执行。一些地方和部门工作职责不明确,角色定位不准,监督措施不力,绩效评价机制不健全,没有解决好职能交叉重叠、事权分离、多头管理、交叉管理的问题,工作随意性大,自由裁量权失控,强制代理乱摊派、越俎代庖乱作为的行为屡见不鲜。

5.领导不力——软执行。传统管理理论认为,领导主要是负责决策的,执行是下级的事情。而现代管理学认为,执行是领导的首要职责。坚强有力的领导是提高执行力的关键。有的领导对上级政策学习不及时、领会不准确,导致本部门落实上级政策工作滞后;有的领导对上级政策重视不够,我行我素,落实上级政策不积极;有的领导上有政策、下有对策,一味应付了事;有的领导虽重视程度高、态度积极,但由于自身原因,方法不当、措施不力,不能充分发挥队伍的整体执行力。

三、当前政府执行不力的原因分析

为什么会出现政令不通现象?政府为什么执行不力呢?痛定思痛,我们要认真思考一下原因:

(一)体制方面的原因

行政体制是影响机关执行力的基本因素。目前存在着部门分工不明、职能不清等突出问题,造成行政机关之间相互推诿、效率低下,并以自身部门利益为取舍,遇到问题争相逃避,有利可图相互争夺,最终导致执行力低下。有的问题落实中相关部门职能交叉,都有管理责任,却相互推诿。如,群众反映某市某村个别干部私自违章建房,规划局认为应由国土局查处,国土局认为应由规划局负责。实际上,农村违章建房同时触犯了两个部门所执行的法律法规,发现问题都可单独依法查处,但却相互“谦让”。

(二)机制方面的原因

缺乏完善的制度和办法,致使机关工作落实无据可依。一是缺少标准化流程。从接受任务到开展工作再到完成工作,每一步如何做、什么时间完成,没有可操作性规定,过于依赖工作人员的自觉性和工作能力。二是缺少必要的跟踪监督。任务交办后,对工作进展情况没有监督办法和制度,什么人负责监督、怎么监督都没有明确规定。三是缺少合理的绩效考核制度。对工作执行情况没有必要的统计和评价,任务完成情况没有与工作人员绩效挂钩,工作完成快慢一个样,干得好坏一个样,工作人员积极性不高,造成机关执行力下降。

(三)作风方面的原因

一部分机关工作人员仍然习惯于用文件落实文件,以会议贯彻会议,抓而不实、抓而不力;有的办事拖拉、效率低下,群众反映问题甚至领导交办事项能拖就拖,催一催才动一动;有些部门中层干部在执行过程中“雷声大,雨点小”,许多工作做得虎头蛇尾,或者执行速度缓慢,造成一些工作久拖不决;有的甚至在执行中存在抵触情绪,存在机械照搬、被动应付现象。

(四)素质方面的原因

机关同志来自五湖四海、各行各业,有的是阅历丰富的基层干部,有的是理论水平较高的高校毕业生或者是科技人才,个人素质上存在一定差异,反映在执行力上也有差异。

四、提高执行力的对策

思路能否贯彻,目标能否达到,蓝图能否实现,关键在人,关键在干部队伍的责任心和执行力。因此,提高政府执行力,确保上级政策和本地区发展战略的准确执行,应该始终成为政府努力的基本着力点。

(一)科学决策是增强执行力的前提

执行是对决策的执行,决策的好坏直接影响到执行的好坏。首先,在决策活动中,领导者是主体,其素质直接关系到决策的质量和水平。其次,遵循民主决策的基本原则,这是提高决策水平的必要条件。再次,建立和坚持严格的决策程序,是提高决策水平的根本保证。最后,必须有一套较为完善的法律、规则,使领导决策纳入法治轨道。

(二)加强政府行政文化建设是提升政府执行力的基础

首先要创新行政理念,加强精神文化建设。其次要反腐倡廉,加强行政环境文化建设。最后要加强政风建设,加强行政形象文化建设。

(三)深化行政管理体制改革是激活政府执行力的源泉

行政管理体制改革内容丰富,涉及方方面面,是一项复杂的系统工程。主要涉及到政府的职能、政府的机构、政府的管理和政府的监督等几个方面的问题。

(四)建立行政问责制是提升政府执行力的保障

责任与权力本相互依存,无责任的权力必导致权力的滥用,问责正是对手持公共权柄的官员的必要制约。孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验,……从事物的性质来说,要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”⑤因此要逐步推行行政问责制,也要积极推行政府绩效评估制度。

(五)提高公务员的整体素质是提升政府执行力的核心

政府执行力的提高,关键还是要靠广大的公务员。我们要大力提倡各级政府部门和各级公务员终身学习的精神,建立科学有效的监督考核机制,不断完善培训制度。