王 景 贾晓蕾

摘要人民调解员制度在世界享有盛誉,被誉为“东方之花”,是极具中国特色的一项纠纷解决机制,但近10年来,它的发展却呈现出了一种萎缩状态。因此,应当从有关立法上、财政上以及选任制度上完善人民调解员制度。

关键词人民调解员制度纠纷立法

中图分类号:D916文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-153-02

今日,中国处在一个由传统向现代嬗变的特殊时期,我们将之称为转型时期,这个时期不同的价值观激烈碰撞,市场经济下人们交往活动的频繁,致使各种社会纠纷矛盾日益增多。在建设和谐社会的大语境下,如何建立一套行之有效的纠纷解决机制显得犹为迫切。在占全国面积四分之三的农村,法律资源稀缺,中国传统的儒家“礼”治文化在农村占主导,以及以家族为本位,以“和为贵”的息讼的传统思维仍然起着重要影响,在此种背景下,以人民调解员制度为主的非诉讼纠纷解决机制,就对农村的治安和稳定起着不可替代的作用。

一、人民调解制度概念

人民调解作为调解的一种,是我国现代解决纠纷的一项重要司法制度。它是在人民调解委员会的主持下,以国家法律、法规、政策和社会公德为依据,对民间纠纷双方当事人进行斡旋、劝说,促使他们相互谅解、平等协商、自愿达成协议,消除纷争的活动。在我国,以人民调解委员会为首的民间调解组织与行政机关等政府性质机构和行业协会等民间团体组织组成的三架马车“齐头并进”,形成了一个不诉诸法院,而依靠行政调解、凭借仲裁力量或者借助民间调解来化解纠纷、调和矛盾的纠纷解决机制。人民调解制度作为具有中国特色的一项非诉讼纠纷解决机制,在世界享有盛誉,被誉为“东方之花”。在情、理、法支撑的特殊的农村社会结构中,人民调解作为维护社会稳定的第一道防线,在预防和化解农村矛盾纠纷中发挥着基础性作用。

二、人民调解制度存在的必然性

我国的人民调解制度是在继承和改造我国古代传统调解制度的基础上发展而来的。一种制度得以长期且普遍的坚持,必定有其存在的理由,即具有语境化的合理性,并因此首先应得到后来者或外来者的尊重和理解。

(一)文化层面的原因

费孝通先生笔下的乡土社会是一个“无讼”的社会。在乡土社会里,一说起“讼师”,大家会联想到“挑拨是非”之类的恶行。在乡土社会的礼治秩序中做人,如果不知道“礼”,就成了撒野,没有规矩,简直是个道德问题,不是个好人。豎一个负责地方秩序的父母官,维持礼治秩序的理想手段是教化,而不是折狱。虽然,在市场经济冲击下的当前中国社会正处于转型时期,农村社会也已经不再是50、60年代的“乡土社会”了。但是,具有一定稳定性的乡土传统与文化仍然影响着农民的思维方式与观念。纠纷发生之后,基于传统的情理观念,大多数村民仍会在“伤和气”的诉讼和“留情面”的调解之间,选择较为温和的后者。

(二)制度层面的原因

在基于地域局限和血缘关系而形成的“熟人”社会中,人们往往通过亲情、友情、邻里之情和长期共同生活培养出来的共同遵循的传统规则来化解矛盾。因此在发生纠纷之后,不可避免地存在情理较法律更为优先使用的潜规则。一个法官作为国家司法权的行使者,尤其在民法范围里,他并不是在分辨是非,而是在厘定权利。因此并不考虑道德问题,伦理观念,传统规则。哪怕是其作为中立的第三方而进行的民事调解也是在依据法律,保护权利的基础上促成当事人双方达成协议。法官这一官方代言人多少对村民产生一种威慑,使村民对法律难以产生亲切感。并且,通过司法途径解决纠纷可能会带来“高成本”、“低效率”、“伤和气”等麻烦。相较之下,人民调解员处于社会实施综合治理的最底层,其半官方的身份,使村民们通常视他们为国家行政权力在最基层的代表。一旦介入纠纷,村民们会首选调解员调解。调解员大多与村民比较熟悉,相对于法官而言,在运用传统规则方面有很大的发挥空间,更能在不伤害“和气”的情况下,修复当事人之间的关系裂痕。

三、人民调解制度的现状

近10年来,人民调解员制度的发展却呈现出了一种萎缩状态。根据《法律年鉴》的资料统计,在80年代,调解与诉讼的比例约为10∶1,到2001年却已降至1∶1,从而与法院的案件快速上升以及世界ADR纠纷解决机制的蓬勃发展,形成了鲜明的对比。究其原因,笔者认为最为根本的是制度原因,即法律对于人民调解协议的性质和效力缺乏明确规定。具体而言,虽然《宪法》、《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》等法律、法规及各地相关的条例均对人民调解员制度作出了规定,可是这些都不够完备,且过于原则,制约了人民调解工作的发展。在我国现行有关人民调解的立法中,2002年由司法部发布的《人民调解工作若干规定》虽然较为详细、具体,但仍存在不足:

(一)人民调解员的法律地位

《人民调解工作若干规定》第二条指出:人民调解员是经群众选举或者接受聘任,在人民调解委员会领导下,从事人民调解工作的人员;人民调解委员会委员、调解员,统称人民调解员。但是,对于人民调解员的范围,即究竟哪些人可以担任,以及为什么可以担任,却没有明确规定,由此引起了不同理解。目前较为普遍的两种观点是:有些学者认为,人民调解员是指人民调解委员会委员。还有一些学者认为,人民调解员不仅指人民调解委员会委员,还应该包括专门调解组织和调解小组成员。但回归到现实中,笔者发现,如果仅依前者来定义人民调解员,那么在一个具体的镇政府运行的以生产队工作小组到村居民工作小组再到镇调解委员会的“三级调解机制”中,镇调解委员会这一最高级以下的两级中的调解人员尽管工作做得有声有色,可是却无法界定其身份。而后者的观点也不够全面。因此,需要通过统一立法对人民调解员进行明确界定,从而消除理解上的分歧。

(二)人民调解员的产生

《人民调解工作若干规定》第15条规定:人民调解员除由村民委员会成员、居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任以外,一般由本村民区,居民区或者企事业单位的群众选举产生,也可以由村民委员会、居民委员会或者企业事业单位聘任。但在现实中,只有少数人民调解员是由村民委员会选举产生,大所数都是由生产队队长兼任人民调解员。这些都造成了农村人民调解员往往身兼数职,调解沦为“副业”、队伍不稳定等问题,这些也直接影响了调解工作的效率和质量。

(三)人民调解员的业务范围

《人民调解工作若干规定》第3条规定,人民调解的对象是“民间纠纷”。随着改革的深入,农村民间纠纷已经发生重大变化:纠纷主体由公民与公民,转化为公民与经济组织、公民与基层政府;纠纷的内容由婚姻、家庭、赡养、邻里等简单的人身财产权益方面的纠纷发展为土地承包、拆迁征地等;纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友之间,专项共同利益的群众与集体、管理部门之间的矛盾纠纷。传统的人民调解工作领域狭窄,已经难以应对农村社会转型时期矛盾类型多样化的要求。该规定第20条指出:人民调解委员会调解的民间纠纷,包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权力义务争议的各种纠纷。虽然,这一规定是对前述第3条的补充,但是仍然不全面。有学者指出,由一般纠纷导致的轻微刑事案件等不应该被排除在人民调解的范围之外。因此建议,人民调解的范围应适当拓宽到包括《刑事诉讼法》中规定的自诉类案件,如侮辱、诽谤案、暴力干涉婚姻自由案。

四、完善人民调解员制度的建议

(一)完善有关人民调解员制度的立法规定

1.完善宪法中有关人民调解员制度的规定。宪法是规定国家根本制度和根本任务,确认和保障公民基本权利的国家根本法。1982年宪法仅仅对人民调解委员会的组成和职责作出相关规定,并没有就与其密切相关的诉讼和其他调解方式的关系进行规定。就目前的现状来看,我国的法院调解,行政调解和人民调解,各自为政、自成体系,并没有整合起来。这样不仅没有实现人民调解和其他调解方式之间的有机衔接,而且分散了国家资源,降低了调解效率。因此宪法需要明确人民调解制度的法律地位,以及与诉讼和其他调解方式的关系,帮助实现对人民调解制度形成全面的了解,达到人民调解解决纠纷的最优状态。

2.制定统一的《人民调解法》。就目前而言,人民调解组织的设定、变更、消亡,调解上的法律地位,人民调解各主体之间的权利、义务分工,工作流程,过错责任等都没有明确的法律规定,人民调解组织的人员素质和财力经费不能充分保证,所有这些都要求在立法上有一部权威的《人民调解法》,对上述内容作出规范。

(二)加强财政保障

《人民调解工作若干规定》第8条规定,人民调解委员会调解民间纠纷不收费。第42条指出,各级司法行政机关应当积极争取同级政府的支持,保障人民调解工作的指导和表彰经费;协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。但这些规定只是对调解经费在形式上的保障,并未明确经费来源。在实际操作中,专职调解员的工资待遇一般由政府保障,报酬标准按照村规模大小、村民人数多少来定。但他们出行进行调解工作的交通费、餐饮费却没有报销待遇,而兼职调解员的报酬来源于群众支付,报酬较低。工作经费和培训经费的缺乏,阻碍了人民调节工作力度的增强以及调解员素质的提高。鉴于此种情况,上海等地已经开始了人民调解的社会建设。豐在杭州市,市、区各级财政各按行政区内人均0.4元的标准拨出人调解工作经费,由市、区司法局专项用于人民调解工作。将人民调解工作经费纳入各级政府财政预算,统一划拨。

(三)改进人民调解员选任制度

随着我国法制化进程的加快,人民调解员要做好调解工作,不仅需要掌握政策和运用道德规范,更需要掌握法律知识并运用法律武器进行调解。但是据了解,目前我国的人民调解员多由村里的威望人士担任,普遍存在年龄偏大、文化程度偏低、法律知识欠缺等问题。一些调解员的法制观念淡薄,遇到实际问题不是寻找法律和政策帮助,而是凭感觉、习惯来处理。这与所承担的日趋复杂的调解任务极不相适应,已远远滞后于时代的要求,人民调解员的选任亟待提高标准。改革的基本思路应当是:从制度上引入人才竞争机制,提高调解人员素质要求的标准;建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度;严格约束调解人员行为,对于某些违法、违反自愿原则下达成的民间调解协议,给国家、集体、他人造成损失的,要追究相关人员的责任,以满足新形势下人民调解工作的实际需要。