王艳芳 王 硕 冯志涛

摘要目前,我国实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。当社会统筹账户的资金不能足额支付养老金时,便出现了挤占挪用个人账户资金的空账现象。本文通过对养老金个人账户问题的提出,介绍了目前个人账户空账的现状和产生的原因,最后针对个人账户空账运行提出了相关对策。

关键词个人账户空账养老保险

中图分类号:F832文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-125-02

一、个人账户空账问题的提出

我国目前执行的基本养老保险金政策是社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,它是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式,即由国家、单位和个人共同负担; 基本养老保险基金实行社会互济;在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法,强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。职工基本养老保险个人账户是企业在职工基本养老保险中,用以记录职工个人缴纳基本养老保险费和单位缴费部分划入职工个人名下的账户,是计算职工退休的基本养老金中的个人账户养老金的重要依据。在实际执行中由于社会统筹账户与个人账户未分开记账,当社会统筹账户的资金不能足额支付退休人会出现挤占挪用个人账户资金,造成个人账户有账而无钱的现象,这种现象就是养老金个人账户空账现象。

二、目前我国养老金个人账户空账状况

我国目前的社会保障体系尚处于发展完善阶段,在实际执行社会保险政策时仍面临一些问题。其中备受关注问题之一的就是养老保险金个人账户空账现象。据有关媒体报道,截至2005年底,我国个人账户“空账”规模累计已达近8000亿元,并以每年约1000亿的规模扩大。同时,我国早已经进入老龄化社会,超过65岁以上的人口已经超过9000万人,2030年将达到22586万人。据联合国预测,至2050年,我国在职员工与65岁以上的老人比例将由1990年的11: 1跌至3: 1,给社会养老保险带来巨大压力。

三、养老金个人账户空账形成的原因

(一)制度安排和运行缺陷

1997年是我国社会养老保险制度的一个转折点。在此之前,我国的社会养老保险基本上属于“公共养老”模式,实行现收现付制。1997年国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》表示我国试行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度,这是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。创新点就在于将养老保险 “三大支柱”中的第三支柱“个人储蓄养老保险”提到第一支柱“国家基本养老保险”的层面上来,并与之相结合而形成的既体现社会统筹部分的“社会互济”,又体现个人账户部分的自我积累,强调激励因素和劳动贡献差别。通常认为这是一个由“现收现付模式”向“基金积累模式”转变的较好途径。

通常我们将1997年6月以前已经退休的职工称为“老人”;将1997年6月前已经工作,但要到1997年6月后才退休的职工,称为“中人”;那么在1997年6月以后才参加工作的职工,就被称为“新人”。一般说来,“老人”、“中人”和“新人”的养老金替代率是有差别的,“老人”最高,“中人”居中,“新人”最低。对于老人,他们在养老保险制度改革前就已经退休了,没有建立个人账户,也就没有相应的资金积累,但是国家为他们提供一份基本的养老保障,由社会统筹部分支付;对于“中人”,从1997 年6月起也要照章缴纳基本养老保险费,并按对待新人的办法,计算其退休后的基本养老金,也就是中人和新人是在退休前建立起个人养老账户的。值得注意的是,“中人”这个中间地带的个人账户中1997年之前是没有资金积累的,可以说是空账户,这些空账户加上社会统筹应为“老人”支付的养老金形成了国家养老保险制度改革后对这部分人的“隐性债务”或“转制成本”。

(二)“混账”管理,监督机制不健全

由于我国养老保险新制度实施时间不长,体制尤其是监管体制不完善,社会统筹基金与个人账户的基金没有分开管理,有时混为一谈,造成挤占、挪用现象严重,而且由于是政府完全一手管理,透明度差,管理成本大而收益小,加之管理不科学,没有竞争压力,造成养老保险基金的流失。有些地方甚至挪用养老保险金修建公共设施,投资建厂,这一方面没有明确社会统筹与个人账户基金的不同性质与作用,另一方面也是监督机制及责任追究机制不健全造成的。

(三)养老保险基金缴费比例过高,收缴率过低

国际上养老保险缴费比例一般在15% -20%的水平,而我国政府规定的缴费比例是20%,这应当说是很高的,但我们同时应看到,较高的缴费比例对应的却是过低的收缴率。由于现行的养老保险体制面对的绝大多数仍是企业,而我国国有企业目前正处于改革攻坚阶段,它们的普遍而成熟的公司股份制改造了还没有完成,经济效益差,经济负担沉重,要他们再拿出相当一部分的资金来缴纳养老保险费是十分困难的,我国虽然民营经济发展迅速,但养老保险缴费覆盖面还不够广,没有充分调动民营企业的积极性。而且由于养老保险基金监管制度差,缺口大,大多数民营企业仍持观望态度,甚至不敢把资金投入养老保险金中,这便导致国有企业负担依旧沉重,欠账多,而私营企业虽然经济效益好,但缴费少,最终导致收率低使空账规模扩大化。

(四)我国已经进入了老龄化社会

根据联合国的统计标准,如果一个国家60 岁以上的老年人口达到总人口数的10%或者65 岁以上老年人口占总人口数的7%以上,那么这个国家就已经属于人口老龄化国家。2005 年底,全国百分之一人口抽样显示: 我国65岁以上人口超过1 亿人,占总人口数的7.7%; 60岁以上的老年人口达到总人口数的10.5%,2050 年将上升到28%以上。老年人口的日益增多使养老金的支出金额逐年增加,并且增加的速度很快,直接的后果就是“空账”规模日益扩大。

(五)大量职工提前退休

中国劳动和社会保障部所属的劳动保障研究所提供的调查数据显示: 在10个主要城市的新增退休人员中,属于提前退休的已占近1/3,中国养老保险个人账户是按个人60 岁以后领取养老金设计的,这种不规范的提前退休造成了中国平均退休年龄低至53 岁。不难看出,在每年的退休人员当中,提前退休者占了很大比例,“提前退休风”虽然对改革中的平稳过渡有所贡献,但已严重冲击了我国的养老金制度。

四、解决对策

国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,其中提出要在东北三省试点的基础上,逐步做实个人账户;同时为与做实个人账户相衔接,从2006年1月1日起,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。可见国家做实个人账户的决心是非常大的,但如我在上述问题分析中所说,个人账户空账实际上体现了“隐性债务的显性化”,如此的巨大资金缺口,凭着国家和社会的实力,我认为在短时间内是不可能解决的。

(一)社会统筹与个人账户分账管理,建立健全相关法律

由于一直以来的混账运行已经很难使这两部分立即各归轨道,所以应该有步骤地逐步分离管理。比如资金缺口可以适量地从个人账户借支,同时签订协议约定在一定期限内还本付息。至于新增的当期支付缺口,就需要财政部门更多承担来弥补。专家建议,在全国层面上,政府必须保证这一制度的透明和安全,同时建立起严格的会计制度和信托标准及规范化市场化的投资管理机构。也就是要建立健全法律法规来保障制度的运行和限制挪用行为。这样可以有效地发挥社会再分配和储蓄积累两种机制的积极作用。

(二)推行规范的弹性退休制度

全面提高退休年龄是不公平的,也是不可行的,而学术界一直探讨的弹性退休制既考虑了延长退休年龄的可行性,也考虑了当事者的意愿,因此能很好地解决这一问题。比如说,在制度设计上可以选取55周岁、60周岁和65周岁作为三个基点。女性可以在55～60岁之间自由选择; 男性可以在60-65岁之间自由选择。当然,对于晚退休者要相应地提高养老金给付水平,具体比例需要通过精算来确定。弹性退休制度体现了原则性与灵活性的完美结合。原则性主要表现在延长退休年龄的有限性,是有临界点的; 而灵活性主要表现在退休制的弹性上。也就是说,当事人在一定年龄范围内可以根据自身状况任意选择退休时间,这样就可以充分考虑到不同地区、不同行业乃至每个人对于退休年龄的不同需求。而制定完善的激励机制是弹性退休制成功与否的前提,政策得当的话一方面可以满足大多数人的利益需求,并对养老保险基金产生正面影响,另一方面也可以对就业问题有所帮助,实现人力资源的充分运用。

(三)遏制非正常提前退休的现象

我国现行的提前退休政策起源于上个世纪五六十年代,是计划经济中社会主义优越性的具体体现,在历史上确实起到过很好的作用,但目前由于监管不力,存在着大量的违规操作。在日常生活中我们经常可以看到,很多提前退休的人员其实是非常健康的,却往往以丧失劳动能力为由办理了病退; 还有很多人根本没有参加过体力劳动,却也以特殊工种的名义提前退休了。这种“提前退休风”已经严重地冲击了我国的养老金制度,使养老金本已入不敷出的形势更为严峻。同时,我们也可以看到,大部分提前退休者“退”而不“休”,尚处于年富力强,经验丰富的时期,社会资源也比较丰富,大多数还会通过各种途径重新就业,有的甚至还会被返聘回原单位。这些人消耗掉了大量的养老保险基金,但对缓解就业压力影响甚微。因此,如果加大监管力度,严格控制非正常提前退休,将可以在不影响就业的前提下,增加大量的养老保险基金收入,减少支出,为养老金“空账”问题做出一定贡献。

(四)加强养老保险基金自身的运营管理,实现基金保值增值

逐步建立专门的基金运营机构,使资金进入金融市场,参与社会投资,在确保安全的前提下,以较低风险为代价进行运转,促进基金保值增值,通过其自我升值来弥补收支缺口,但在运营过程中,必须加强监督,防止舞弊行为,确定运营规则,严格处罚制度,才能真正保障基金安全。

“空账”问题的解决不可能一蹴而就,需要在不断的改革与实践中逐步解决,期待着养老保险制度新一轮改革能够使更多的问题得到解决。