刘 扬

摘要人类理性的有限性使任何制定法都不可能把全部社会关系罗列出来予以规制,也都不可避免的存在某些缺陷。于是,法律解释成为法律发展以及克服制定法疏漏和滞后等弊端的主要方式。现阶段,我国在行政解释方面存在的问题较多,本文针对现行法律中关于行政解释的制约机制尚处于“真空”状态,提出了建立行政解释的综合性监督制度的设想。

关键词行政解释综合性监督体制

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-085-01

我国现行法律解释运行的体制包括立法解释、司法解释和行政解释。在理论界和实务界,人们对行政解释的概念存在着很大分歧。笔者认为,行政解释权是一种法定的独立权力。“对公权力,凡法无明文规定(授权)的,不得行之。即在法治社会中,对一切公权力主体,要求贯彻权力法定、权力合法性的法治原则。”豍因此,所谓行政解释,是指享有法定行政解释权的国家行政机关依法对具体应用法律问题所进行的解释。

从我国的有关行政解释权的法律规定看,目前还没有建立对行政解释权进行监督和控制的制约机制。“行政机构解释法律的权力是独享有,甚至近似于独立的。”豎因此,有必要建立有效的制约的机制,及时发现越权或违法的行政解释行为和行政解释结果。笔者认为,可以通过探索立法、司法、行政机关相互配合的运作模式,建立一种综合性监督制度。

一、权力机关的监督

从宪法和立法法的规定来看,全国人大常委会对行政法规的监督大部分是事后监督。当对行政法规的解释超出了行政法规的“含义射程”,而发生了对立法权的侵犯,以至于违背法律,全国人大常委没有一个现实可行的办法予以适当方式的干预。豏全国人大常委会在监督国务院及其主管部门作出的行政解释时,应对行政解释进行备案,还要加强对行政解释的运行情况的监督,更要注重与行政机关、司法机关的协调配合。

二、行政机关的内部监督

关于行政法规的解释可能存在不一致的情况,对权力机关的监督和司法机关的适用都会造成极大的不便。由国务院定期对行政法规的解释进行整理,对于合法的,不作处理,对于不合法的,予以撤销。这样,一种来自行政机关内部的监督使很多违法的规定在国务院的清理过程中便解决了。将统一的关于行政法规的解释文件作为行政法规的附件,纳入到全国人大常委会对行政法规的监督之中。

行政复议既是行政相对人进行行政救济的重要方式,也是行政系统内部进行行政监督的行为。

《中华人民共和国行政复议法》第七条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。这条规定是通过行政复议途径对行政解释进行监督的依据,因为“具体行政行为所依据的规定”中可能包含着行政解释,通过行政复议中对包括行政解释在内的规范性文件的审查,实现了对下级行政机关的抽象行政行为的监督。

三、司法机关的监督

行政立法的主体往往是行政解释的主体,这种“谁有权立法,谁就有权解释”的思想否认了特定的国家行政机关之外的成员对法律豐的解释权,完全排斥了以法官作为路标与解释主体的道路,使司法陷于次要和被动的地位。

英美法系国家自始承认“法官造法”,就是法官通过对个案的解释来创造法律的一些具体原则和规则,美国当代著名的法学家德沃金认为:“法官说什么,法律也就常常变成了什么。”豑而大陆法系国家经历了从坚决否认法官有法律解释权,到逐渐承认重视法官的法律解释权的历史。因此,我国法学界和法律界亟需大力加强对个案解释的理论与实务研究,在深入研究的基础上尽快达成共识,使个案解释成为完善我国法律解释体制的发酵素和动力源,并进而成为司法体制改革的重要一环。豒

首先,行政解释权的无限扩大和对立法权的侵犯,与抽象行政行为在审判实践中的不可诉性不无关系。行政诉讼受案范围不仅关系到当事人提起诉讼的权利范围,而且也关系到人民法院司法审查的范围。按照行政诉讼法的规定,相对人对抽象行政行为不得提起诉讼,只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。为保护相对人的诉权、督促行政机关在实施抽象行政行为时做到依法行政,必须将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。

其次,在附带式审查中,如果法院在审理案件的过程中认为行政法规、规章违反上位法,法院可以直接适用上位法,其他规范性法律文件对法院不具有约束力。法院的这种审查仅有对个案的效力,本身并不能从根本上废除违反上位法的规范性法律文件,如果再出现这样的情况,法院只能再次审查,这样不仅仅浪费诉讼资源,也大大的影响了司法的权威。

根据1986年10月28日《最高人民法院关于人民法院制作法律文本如何引用法律规范性文件的批复》的规定,同宪法、法律、行政法规不相抵触的地方性法规在人民法院依法审理本行政区域内案件时可以在法律文书中予以引用。这就是说,人民法院对地方性法规可以适用,却无权进行解释,这一剥离法律适用与法律解释的规定,显然不合逻辑,也容易因地方利益不同造成司法功能残缺。此外,行政法规也是人民法院法律文书制作中可引用的规范性文件。

笔者认为,应该赋予法院对行政法规、规章、地方性法规做出解释的权力。在司法审判活动中,法院可以作出与行政解释不同的司法解释。如果行政机关认为司法机关的解释不适当,可以向全国人大及其常委会提出异议,最终由全国人大及其常委会宣告有关行政解释或司法解释因违反宪法或法律而无效。但是,在异议期间原则上不影响法院决定的效力。此时的司法解释权构成对行政解释权的一种监督,一种司法审查。豓