刘家昆

摘要目前,我国行政公开的救济制度存在很大的问题,主要是行政公开救济的立法不足,导致行政相对人不能通过法律途径来维护自己的行政知情权。因此必须要通过立法来建立和完善我国行政公开的救济制度,这是市场经济发展的客观要求,也是实现对权力监督,反腐倡廉的重要措施。

关键词行政公开救济行政知情权

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-071-02

一、我国行政公开制度的现状分析

行政公开是指国家行政机关(包括有行政职能的公共部门)的一切活动除涉及到国家秘密、个人隐私和商业秘密并由法律规定不得公开的以外,必须向行政相对人及社会公开。

行政公开制度作为现代民主国家的一项基本制度,对于防控腐败,增强政府行为的透明度,提高政府的行政工作效率有着重要的作用。我国的行政公开制度已经有了一定的基础,其中最重要的是已经形成了以中央和地方政府机关主持的机关报为核心,以《国务院公报》、《中华人民共和国法律法规汇编》等法定出版物为依托的法律公告体系。同时也存在一定的依申请公开立法。如《行政复议法》第23条第2款规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的依据、证据和其它有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”实践中的做法主要是通过一些政策对行政公开的内容、形式、程序、监督和评价体系做出规定。

虽然我国的行政公开制度有了一定程度的发展,对于改善政府形象、提高政府行政工作效率、防控腐败有着明显的作用,但是仍然存在着很多问题,在这种情况下,行政公开的救济制度也很难建立起来。所以,建立和完善行政公开法律制度,进而建立和完善行政公开救济制度不仅是现代世界各国行政立法发展的潮流,更是我国行政制度所面临的当务之急。

二、行政公开救济制度存在的问题及成因分析

(一)我国行政公开救济制度存在的问题

行政公开救济是指对于行政机关的不法或不当行政公开行为,行政相对人有权通过法律途径,使自己的权利获得救济的制度。我国行政公开救济存在的问题是,有关行政公开救济制度的法律规定缺失,根据“有权利就有救济”的法律原则,行政公开应该有救济程序的保障。目前在我国,只有一些地区通过制定政府信息公开办法或是政府信息公开规定等措施来对行政公开加以救济。例如广州市《政府信息公开规定》第二十九条规定:“公开权利人不服公开、部分公开或不公开决定的,有权依法申请复议,提起诉讼或请求赔偿。”上海市《政府信息公开办法》第三十二条(救济途径)规定:“公民、法人和其它组织认为政府机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向监察机关或者上级政府机关举报,接受举报的机关,应当予以调查处理。公民、法人和其它组织认为行政机关违反本规定的具体行政行为,侵害其合法权益的,可以依法申请行政复议,对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼;公民、法人和其它组织也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。”

这些措施以地方立法的形式加强了对本地区的行政公开救济,但都只是停留在行政信息公开救济的层面上,很难对更大层面上的行政公开加以救济。对我国大部分地区来说,对行政主体不公开相关信息的法律责任以及利害关系人对有关行政主体不依法主动提供信息和无合法理由拒绝其申请提供信息的救济途径等规定得极少,且非常不明确。豍因此,当利害关系人明知行政主体违反了行政公开的相关规定,侵害了自己的合法权利,却很难寻求到强有力的法律依据,也无法确知自己应当申请行政复议还是提起行政诉讼。

(二)我国行政公开救济制度存在问题的成因分析

首先是制度上的不健全,制度上的缺陷导致外部机制的软弱。我国目前的《行政复议法》和《行政诉讼法》实际上都未规定当事人可以因为行政信息申请被拒绝而提起行政复议或行政诉讼,我国的行政公开制度从严格意义上讲缺少任何救济制度。由此,导致了行政机关不公开信息的行为无法得到有力的监督和控制,而公众的知情权也无法得到充分的保障,无法真正实现豎。从根本上说,正是由于缺乏相应的救济制度,使得即使是在中央大力推行行政政务公开的同时,在一些地方和部门仍有“不公开、假公开、半公开”的现象存在,严重降低了政府在人民心目中的威信,侵犯了公众合法的知情权。因此,建立和完善我国的行政公开救济制度迫在眉睫。

其次是观念上的落后。行政工作的宗旨是服务于人民,那么对行政机关及其工作人员而言,公民了解与自己利益或公共利益有关的行政公开信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了。当这种权利受到侵害之后,人民应该能够通过法律途径来救济。但是,我国公务人员中有一部分人没有意识到行政公开的重要性,没有意识到行政公开是政府的义务,而不是对人民的恩赐。这种观念上的落后导致了行政公开的救济不可能真正落实。所以,国家公务人员应当转变观念,应当充分认识到行政公开和行政公开救济的重要性。

正是这两方面的原因,造成了当行政相对方有关行政公开方面的权利受到侵害之后,很难通过正当、合法的途径来救济自己的权利。

三、行政公开救济的必要性

加强对行政公开的救济,确立行政公开救济的各项基本制度,对于市场经济的发展,当前的反腐倡廉工作、权力的监督,以及中国加入世界贸易组织后适应国际政治、经济、法律大环境来说,都是十分必要的。

(一)对行政公开进行救济是市场经济发展的客观要求

上海社保资金案深刻警示我们,加强对权力运行的监督和制约,确保权力在阳光下运行,至关重要。“阳光是最好的防腐剂”,将政府的行政行为公开化,建立完善的行政公开制度,有利于社会主义市场经济的发展。行政公开制度的建立和顺利畅行,需要行政公开救济制度的保障。只有健全了行政公开救济制度,才能够充分保障公民的行政知情权。当行政机关不法或不当的行政公开行为侵害了自己的合法权利的时候,公民才可以运用法律武器来维护自己的权利,各种欺诈现象便会失去藏身之地。

(二)对行政公开进行救济是实现对权力监督,反腐倡廉的重要措施

近年来,反腐败、倡廉政已经成为我国最基本的一项政治任务。腐败是在任何社会都存在的现象,当然也存在于政府的行政行为之中。豏但是,要有效防止行政行为之中的腐败,关键不在于采取多么严厉的威慑措施,更重要的是通过周密的制度设计来约束权力,行政公开正是这样一种制度,它能够充分保障行政相对方的合法权利,使决定和执行过程透明化,并且能够使行政机关充分接受外部监督。但完备的行政公开制度如果没有救济制度的保障,那么行政公开只能起到形式上的作用,只有建立严密的行政公开救济制度,才能够使行政公开在权力监督、反腐倡廉方面起到实质上的作用。

四、建立和完善我国行政公开的救济制度

根据“有权利就有救济”的法律原则,行政公开制度的有效实施也必须有相应的救济作保障。现代西方发达资本主义国家的行政公开制度中,普遍建立了行政公开的救济制度。在西方行政公开救济制度中,申请行政公开救济的人一般有两种:一是认为行政机关或其它机关的不公开或不完全公开决定侵犯了自己的知情权,可以利用法律规定的救济途径纠正:二是与公开信息有利害关系的人,认为行政机关或其它机关的公开决定侵害了自己的私人秘密或商业秘密,也可以利用救济途径纠正。关于行政公开救济制度的规定,各国一般规定了两种途径:即行政救济和法院诉讼救济。豐特别是美国和日本,行政公开救济制度尤为发达。西方的做法表明,要使行政公开有效实施,必须有相应的救济制度加以保障。我国可以从中吸取一些可行的行政公开救济的经验和做法,这对于结合我国行政公开的实际情况,建立起有中国特色的行政公开的救济制度,是十分必要的。

建立和完善我国行政公开的救济制度,具有十分重要的现实意义,其主要内容应包括如下三个方面:

(一)明确我国行政公开的救济范围

现阶段,建立和完善我国行政公开的救济制度,应当首先明确行政公开救济的范围,只有明确了行政公开的救济范围,公民才能够更好地通过法律途径来维护、保障自己的合法权益。

行政机关及相关工作人员有下列行为,即可视为未依法履行或未依法完全履行政府行政公开义务:(1)不履行主动公开义务、不及时更新主动公开内容的。(2)不提供或者不及时更新本机关行政公开指南、行政公开目录的。(3)对符合法定条件的申请人,隐瞒或不提供应当公开的政府行政事项的。(4)未履行行政公开告知义务导致行政相对方的合法权益受侵害的。

上述内容,可以视为行政公开的救济范围,行政相对方如果受到上述不法或不当的行政公开行为的侵害,可以通过适当的途径救济自己的权利。

(二)明确我国行政公开的法定救济途径

建立和完善我国的行政公开制度,是社会发展的必然要求,是建立我国行政程序制度的核心内容和重要措施,而救济制度又是行政公开制度的最基本内容之一。“一个不言而喻的命题是,任何法律实体权利如果没有相应的法律救济制度予以保障,则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。”豑所以,为使我国行政公开制度的建立和畅行,应该也必须同时完善对行政公开的救济。

依据我国现实情况和借鉴国外成熟经验,我国行政公开的法定救济途径应包括自我补正、国家赔偿、行政复议和行政诉讼。

1.自我补正

依法公开自己的行政行为是行政公开主体的法定义务,应公开而不公开或不应公开而公开都是一种行政失职或违法行为,这种行为发生后,行政主体有义务进行自我纠正,有义务按法律的规定重新做出公开或不公开决定,对于给行政相对人造成权益侵害的,有义务给予一定的补偿或赔偿。

2.国家赔偿

因为行政机关拒绝公民的申请而不公开行政信息、情报,这种行为属于行政不作为,行政不作为是可以提起国家赔偿的。根据2001年7月17日最高人民法院司法解释规定:行政机关如果拒绝履行行政相对人提出的保护人身权、财产权的请求而使行政相对人受到损害,受害人有权提出国家赔偿。在当今社会,信息产业已成为许多国家的支柱产业。信息是生产力,是无形资产,当它被人们了解和利用后,将给人们带来巨大的经济和社会效益,并显示其价值。可见,侵犯公民的知情权就等于是剥夺公民的财产权。从这一点来讲,知情权的被剥夺也应该获得国家赔偿。

3.行政复议

《行政复议法》中对于可以受到救济的行政不作为行为的范围的规定是相当狭窄的。并且,理论和实践中对行政机关的拒绝公开行为是否是一种具体行政行为尚有争议,同时由于缺乏相应法律规定,行政公开复议还仅停留在理论探讨层次而没有得到实践体现。所以应该完善《行政复议法》的相关规定,把行政不公开界定为一种行政不作为,把它纳入到行政复议的行政不作为受案范围之内,并将其界定为一种具体行政行为而允许其提起行政复议,只有对上述问题做出明确的法律界定,才可因有法律保障而使行政公开复议救济渠道畅通。

4.行政诉讼

根据我国《行政诉讼法》规定,行政主体的行政不公开行为不属于行政诉讼受案范围。如果要把行政诉讼作为行政公开的法定救济途径就必须完善《行政诉讼法》的相关规定,把行政主体不公开行为纳入到行政诉讼的行政不作为受案范围之内,并将其界定为一种具体行政行为而允许其提起行政诉讼。

五、结论

行政公开救济制度是我国行政公开制度的重要组成部分。建立和完善我国行政公开的救济制度,是保障行政公开制度畅行的重要举措,它有利于我国社会主义市场经济的发展,也有利于现阶段对权力的监督、防控腐败。应对我国现行的法律法规进行修改及完善,明确行政公开救济的范围和法定救济途径,使当事人在行政知情权受到侵害之时,能够通过多种途径来救济自己的权利。