欧阳庆芳 郭 穗 欧阳美平

摘要高校教师校内申诉是一种前置性、专门性、法定性的内部行政救济制度,它在保护高校教师的教育权益上具有优越性。但由于法律和制度的欠缺,这一制度还存在一些问题。本文指出必须明确高校教师校内申诉的主体和申诉范围,规范校内申诉程序,并建立相应的权利保障制度来实现教师的合法权益免受侵害。

关键词高校教师校内申诉行政救济

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-052-02

随着科学技术的迅猛发展,经济水平的不断提高,大学在社会经济生活与国家发展中日益发挥着重要作用。高等学校不仅承担着培养人才的职能,还有发展科学和服务社会的责任。教师作为高校组织中的一个特殊利益群体,是实现这些职能的重要依托。国家宪法法律不仅赋予其作为普通公民的基本权利,还给予其教育者的特殊权利,但这些权利在行使过程中有时也会遭到侵犯,影响高校教师教学科研活动的正常开展。为了保障教师的合法权益,促进高校职能的正常发挥,我国《教育法》第42条、《教师法》第39条,规定了教师申诉这一救济途径。随后,国家教委在1995年《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中要求建立校内申诉制度,将教育纠纷首先在校内化解。设立专门的教师校内申诉制度,无论从理论还是实践的角度都具有十分重要的意义。它既是教育人文关怀的体现,也在一定程度上是对大学自治权的尊重。然而,这一制度在实施过程中,还存在诸多问题,需要在法律和制度上进一步完善。

一、厘清高校教师校内申诉的法律性质

申诉,通常是指公民在其合法权益受到损害时,向有关国家机关申诉理由,请求处理或重新处理的权利。它是我国宪法赋予每个公民的一项基本权利。我国现行法律和政策设置了多项申诉制度,从行使的情况看主要有两种即诉讼上的申诉和非诉讼上的申诉。前者指对司法机关作出的发生法律效力的判决、裁定,当事人可以向法院或检察院提出申诉,要求改正或撤销原判决或裁定;后者是公民对行政机关的处理决定不服,可以向行政机关或上级机关或者有关国家机关提出申诉,要求改正或撤销原决定。豍教育申诉是我国教育法律法规所确定的一种非诉讼救济途径,根据提出申诉请求的主体不同,有教师申诉和学生申诉两种;根据受理申诉的主体是所在学校还是教育行政部门,又可分为校内申诉和教育行政申诉。高校教师校内申诉,是高校教师因对学校或其职能部门作出的有关处理决定不服,或认为学校有关具体行为侵犯了自身的合法权益,申请学校依照规定程序进行审查处理的制度。关于教师申诉的性质,争议颇多,有行政裁决说、行政复议说、行政仲裁说等观点,也有研究认为,判定的关键是看教师申诉的内容属于何种争议,如是民事争议,则属于行政裁决,如属于行政争议,则要分析是一般权力关系还是特别权力关系,前者属于行政复议,后者是系统内的申诉。豎从性质上分析,高校教师校内申诉应是一种前置性、专门性、法定性的内部行政救济制度。

(一)前置性

当高校教师与所在学校发生教育纠纷,首先交由学校审查处理,当事人对学校处理决定不服的,再依据法律规定申请行政复议或提起行政诉讼。这种由学校先行处理的制度,不仅可及时解决教学和管理中发生的冲突,更能起到一种过滤作用,有效减少对行政资源和司法资源的耗费。而且由于教育纠纷本身的特殊性,对于教学管理中的事务,学校应该更有发言权。尤其是高校发生的教育纠纷,更多涉及对教师专业学术上的认定,由各高校先行处理更为合适。

(二)专门性

这是专为教师设定的一项救济制度,其目的和实质在于补救和维护教师的特定合法权益。高校教师校内申诉由学校成立专门的机构进行处理,救济对象限于校内在职教师,救济的内容和方式也是特定的。实践中,当教师的教育教学权、科学研究权、指导学生权、获得报酬权、民主管理参与权、进修培训权等遭受学校或有关职能部门违法或不当行为的侵犯后,可以通过校内申诉这一路径来救济受损害的权利。

(三)法定性

教师申诉权的规定是宪法赋予公民的申诉权在教育领域中的具体体现。1993年颁布的《教师法》第39条确立了教师申诉制度,1995年原国家教委印发的《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》也专门就教师申诉问题作了具体规定,同时国家教委在1995年《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中明确要求建立校内申诉制度。这些相关的立法为教师申诉制度的确立提供了法律依据。可见,高校教师校内申诉制度是由我国法律法规、行政规章以及教育行政规范性文件所规范和确认的一项法定制度。

(四)行政救济性

具有法人资格的高等学校,经法律法规的授权,在人才培养、专业设置、人员配备、教师评聘、学生管理等方面享有行政职权,具备行政主体资格。其对校内教师实施的管理行为或作出的处理决定属于内部行政行为,由此引发的纠纷是教育行政纠纷。高校教师校内申诉,由高等学校对其违法或不当的内部行政行为进行纠正和补救,是一种非司法途径的行政申诉制度和权利救济机制。

(五)内部监督性

作为学校内部的一种监督和纠错机制,它可以充分利用高校内部和行政层级的领导监督关系来平衡和解决纠纷,矫正违法或不当的行为,并对行为造成的损失给予弥补。这种内部监督,能够及时发现问题,纠正错误,将矛盾直接消化在学校内部,排除了司法的干预,也符合救济的经济性原则,有利于促进和谐校园的建设。

二、明确高校教师校内申诉的主体和申诉范围

(一)申诉的主体

高校教师校内申诉的主体包括申诉人、被申诉人和受理申诉的机构。申诉人,即认为自己的合法权益被学校及其职能机构侵犯以及对学校的处理决定不服的教职员工,包括各级别的全职、兼职或附属的教育人员、聘用的合同工等在职人员。被申诉人即申诉人的相对方,是申诉人所在的学校,也包括相关职能部门或学校分支机构。

受理申诉的机构,是学校处理申诉的决策机构。目前各高校教师申诉委员会一般由工会、办公室、纪委、教师代表、职能部门负责人等组成。教师申诉委员会应具有相对的独立性,有一定任期和改选制度,办事机构可设在工会,其作出的决定经学校管理机构批准后,具有约束力和执行力。因《教师法》只规定教师申诉是向教育行政管理部门提出,没有明确校内教职工申诉委员会的法律地位。在这种法律缺位的情况下,如何处理好申诉委员会与学校行政之间的关系就十分重要,这也是决定申诉制度能否真正落实执行的关键问题。我们说申诉委员会一方面具有独立性,必须赋予其独立作出申诉处理决定包括撤销原处理决定的权利,同时根据《高等教育法》39条的规定,高等学校实行党委领导下的校长负责制,校长办公会议是学校最高行政决策机构,因此对申诉事项属于校长办公会议议事范围的,应由申诉委员会提交校长办公会议审议研究后再下达申诉处理决定书。这样一方面明确了申诉委员会可直接撤销部门(单位)作出的原处理决定,确保了委员会在申诉处理中的权力地位,同时也维护了学校行政的权威,使申诉具有更强的可操作性。

(二)申诉的范围

根据《教师法》39条的规定,教师进行申诉的范围包括:学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的;对学校或者其他教育机构作出的处理不服的以及当地人民政府的有关行政部门侵犯《教师法》规定的教师合法权益的。上述范围既包括作为教师的特定权益被侵犯的情形,也涵盖了教师其他方面的权益。虽在较大程度上保障了教师的权利,但却缺乏针对性。教师申诉应着眼于解决教育行政争议方面的纠纷,至于教师与学校发生的民事纠纷可以通过民事诉讼的方式进行救济。因此,校内教师申诉应该规定一个明确的范围。第一,教师认为学校或校内有关部门侵犯《教师法》规定的教师合法权益的,可以向学校申诉委员会提出申诉。这里的合法权益仅限于作为教师的权利即《教师法》规定的教师在职务聘任、教学科研、工作条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利待遇等方面的权利,至于其他方面的权利,如作为一个公民的民事权利被侵犯,则可通过民事救济的途径解决。当然,作为民事纠纷,教师也可以请求学校工会或单位领导进行民事调解。第二,教师对学校或者学校职能机构作出的行政处理不服的可以提起申诉。这些处理既包括学校依据法律授权给教师作出的处理决定,也包括学校根据自己的章程对教师进行的处理,前者属于学校的行政行为,后者属于学校内部的纪律处分。我国《教育法》第28条规定学校有按照章程自主管理的权利,如果教师违反了校纪校规,学校有权对其进行处分。尤其是公立高校教师被侵犯的权利如果属于学校自治权范围,或者是涉及教师非重要性权利的处分行为,如警告、通报批评、记过等应优先通过教师申诉进行救济。如果学校对教师的处理属于对学校章程强制性规则的使用,且该规则影响教师的基本权利和重要权利,那么依据现有法律规定,相对人还有权对学校的具体行政行为提起行政诉讼。

三、规范高校教师校内申诉的程序

现行法律法规对教师申诉适用的程序并未作出明确规定,尤其是校内申诉,基本上处于无法可依的状态。各高校由于重视程度不同,在程序规定上也详尽不一。程序是实体权利的最大保障,教育行政部门应在原有立法基础上进一步统一和规范处理教师申诉的程序。

(一)提出申诉

申诉的教师应以书面形式提出申诉请求,申诉书中载明下列内容:1.申诉人的基本情况,有委托代理的应写明代理人的有关情况;2.被申诉人的基本情况;3.申诉请求;4.申诉理由;5.提出申诉时间;6.其他相关情况等。提出申诉的期限是教师在知道自己合法权益受到侵犯,或者知道学校作出的处理决定之日起60日内。如果超过了时效则应当被视为自动放弃申诉的权利。另外,教师在自动撤回申诉或者接到受理申诉机构的正式处理后,不能就同一事实和理由再次提出申诉申请,避免重复申诉以减轻申诉受理机构的工作压力。

(二)受理

申诉受理部门接到教师申诉后应进行初步审查,在五日内作出是否受理的决定,并书面告知申诉人。申诉受理部门根据不同情况分别作出处理:申请事项不属于申诉范围的,应即时作出不予受理的决定;申请材料不齐或不符合形式要求的,应要求当事人补正;申请事项属于申诉范围,申请材料齐全,符合法定形式的,作出受理申请的决定,并出具注明日期的书面凭证。

(三)非正式处理程序

在启动申诉程序之前设置一个非正式的处理程序,参与各方在教师申诉委员会的调解下试着协商解决争执。通过调解,如双方能达成一致意见,则由申诉委员会制作调解书,申诉程序自然终止。这样可避免不必要的申诉启动,降低成本,提高效率。

(四)正式处理

申诉委员会在调解无效的情况下,自决定受理之日起7日内将申诉申请书发送被申诉人,并要求其在5日内提交答辩书,将答辩书副本交给申诉人。待确定正式处理日期后告知双方当事人。申诉双方出席审理现场,允许各自召集自己的证人和质问对方的证人,还可以邀请其他人作为自己的辩护顾问。经当事人要求,可启动听证程序。申诉委员会直接听取双方的意见和理由,并进行必要的调查工作,查明争议事实和争执焦点。

(五)申诉的处理决定

受理申诉机构在对申诉事项进行全面调查核实的基础上,经申诉委员会集体讨论,根据不同情况,可以作出以下处理决定:1.维持原处理决定;2.变更原处理决定;3.撤销原处理决定;4.责令被申诉人重新做出处理决定;5.被申诉人依法负有履行义务的,责令其限期履行。如果处理决定属于校长办公会议议事范围的,由申诉委员会提交校长办公会议审议研究后再下达申诉处理决定书。考虑到学校的处分或处理决定一经作出就产生效力,如果申诉处理拖得时间过长,势必影响教师正常的教育权或者其他权利,因此,受理申诉的机构应当在收到申诉书的次日起30天内对申诉作出处理。如果有特殊情况的,经负责人批准可适当延长处理时间,但延长期限最多不得超过30天。

学校还应建立有关申诉的信息公开制度、说明理由制度、告知制度、回避制度、听证制度等权利保障制度来保证申诉程序的公平性和公正性。教师申诉制度作为教师权利保障制度中的重要一环,其重要性在各国的大学中早已受到广泛的重视,如美国几乎所有大学的教师手册中都有关于教师申诉机制的详细规定,这使得教师在权益受到侵犯时可以通过该机制进行申诉和辩解,在很大程度上保障了教师的合法权利免受侵害。豏当前在我国教育法治进程不断推进的背景下,教育行政机关与有关教育部门应本着及时有效地化解教师权益纠纷和维护教师合法权利的理念,依据法定职权遵循法定程序来实施教师申诉制度,从而为保证教师安心教学和科研创造积极条件,也让大学为社会发展发挥更大更多的职能。