张 浩

摘要本文在界定行政公益诉讼概念的基础上,阐述了构建行政公益诉讼制度的法理基础,分析了构建行政公益诉讼制度的现实依据,最后给出了构建行政公益诉讼的制度设计。

关键词行政公益诉讼法理基础现实依据制度设计

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-050-02

一、行政公益诉讼的概念界定

行政公益诉讼,作为一种“事不关己”的新型行政诉讼制度,在西方法治发达国家,已被立法乃至司法实践所确认和适用。豍通说认为,行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之危险时,法律允许无直接利害关系人为了维护公益而向法院提起行政诉讼的制度。豎近年来,随着违法行政行为侵犯国家和社会公共利益的事件频繁发生,凸现了在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和紧迫性。1997年河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案,首开了我国行政公益诉讼之先河。豏

二、构建行政公益诉讼制度的法理基础

(一)公民社会公共性权利的司法保护

社会公共权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度,是一国法治状况和人权发展水平的反映。公民的各项权利,根本上是通过法律来确认和规范的。豐法律要保障公民权利,首先要为保障公民权利提供宪法和普通法律两个层面的制度根据。豑并且,实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言,对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系,但这些权利往往由多数人共同享有,因而个人一般不被认为具有直接的诉讼利益,其原告资格不被认可。须知,无救济即无权利,权利受侵害者都应享有申请救济的资格。公民的基本权利(包括社会公共性权利),除了通过法律的普遍性实体赋予外,还要获得可诉性;但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人,因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利,这是行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。

(二)公民私权对行政权控制的现实需求

依我国行政诉讼法的规定,只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时,方有权提请司法审查;而如果政府行为侵害了社会公益,因这种侵害与私人没有直接利害关系,则被排除在司法审查的范围之外。此种制度的理论根据在于:行政权在其固有范围内运作,即使其行为危及社会公益,只要没有直接损害私人利益,普通公民就无权借助司法手段对之进行审查;而只能靠公权系统内部解决,即以“权力制约权力”的机制加以解决。豒这样的司法制度设计,使得各种公权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统,堵塞了公民主张法律赋予的权利的途径,从而违背了人民主权的根本法理。行政权的扩张是现代社会发展理性化的一个自然逻辑。相应的,行政权不合理扩张及被滥用的危险亦变得更为可能,因此通过创设行政公益诉讼制度,就可动用私权力对公权力予以制约,充分发挥公民在保护社会公益中的作用。豓

三、构建行政公益诉讼制度的现实依据

(一)构建行政公益诉讼的社会现实基础

1.社会公共利益损害日趋严重化是构建行政公益诉讼制度的经济基础。目前我国市场经济体制还未成熟,民主法治观念还未深入人心,行政机关的角色定位还在摸索。在这种客观前提下,侵害国家经济利益、扰乱社会经济秩序的事件急剧增加,行政机关滥用职权、不履行职责等违法行政行为大量存在,行政公益诉讼制度很有建立的必要。

首先,侵害国家经济利益的事件急剧增加,特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。在此过程中,行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题,而且往往直接参与各种违法操作。国有资产属全体人民,国家机关是依人民授权而管理国有资产的,故若其在管理中懈怠或滥用职权,人民应有权直接动用司法手段进行干预。这种诉讼活动从本质上说,原告与本案有直接利害关系,因为国有资产被侵犯,最终要损害广大人民群众的利益。豔问题的症结是,现行行政诉讼法将原告资格限于私益直接受损之情形,使大部分国有资产被侵犯的行政案件难以进入司法程序,这是对人民管理国家权利和诉讼权利的变相剥夺。

其次,扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场主体对利益追求的内在冲动往往具有难以遏制的趋向,出现了大量的违法行为。比如,大规模环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批、招标、发包等过程中的违法行为及政策性价格垄断行为,等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益,而是社会整体的公共利益。而要遏制这种严重损害公益的行为,光靠行政机关的行政执法是远远不够的,应建立行政公益诉讼制度以制约这些行为。

2.公民法律意识的增强是构建行政公益诉讼制度的思想基础。市场经济的建立和完善,使我们的社会进入了一个权利最受关注和尊重的时代。权利意识和法治意识的增强,使行政公益诉讼有了很好的环境。在我们今天的现实生活中,富有正义感的公民发现行政机关违法行政侵害公共利益时,选择不再沉默,而是勇敢拿起法律武器,纠正违法行政行为,维护社会公益。像河北律师乔占祥状告铁路部门乱涨价等涉及公益诉讼的案例越来越多,虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系而被法院裁定不予受理,但这些案例说明,广大公民已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益,侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。

(二)构建行政公益诉讼制度的立法基础

1.我国宪法的规定是构建行政公益诉讼制度的宪法依据。由于我国现行的行政诉讼法起步比较晚,对行政诉讼原告资格一直限制较为严格,未规定行政公益诉讼。如果违法行政行为侵害了社会公共利益,因为这种侵害与公民私人利益没有直接的利害关系而被排除在司法审查之外,这无疑是我国法律设置上的一个缺陷。豖但是我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。同时我国《宪法》第41条的规定赋予了任何公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评、建议、申诉、控告或检举的权利。宪法是国家的根本大法,我国宪法如此清晰、明确的规定,足以说明构建行政公益诉讼制度在我国是有宪法依据的。

2.政诉讼原告范围的扩大是构建行政公益诉讼制度的法律基础。我国行政诉讼法第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,该条以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定对原告资格作了比较明确的概括式规定,第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形,即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定较行政诉讼法第2条关于原告资格的规定要宽泛许多,因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格,且在司法实践中的确也收到了很好的效果。豗既然我国的行政诉讼对原告资格的规定呈逐渐扩大的趋势,那么进一步扩大原告诉讼资格即建立行政公益诉讼制度也是必然的结果。

四、构建行政公益诉讼的制度设计

作为一种新型的行政诉讼制度,行政公益诉讼制度在原告的适格主体、举证责任的承担、诉讼费用承担方式等方面同传统的行政诉讼制度存在着较大的差异。本文着眼于上述方面尝试对构建行政公益诉讼进行一些制度上的设计。豘

(一)原告资格的扩展

传统行政诉讼理念认为,原告的诉权来源于他与被诉行政行为存在直接的利害关系,并据此来判断当事人是否适格。行政公益诉讼需要突破这种传统的原告理论,不以原告与诉讼标的存在直接的利害关系为标准,而应采取“对事不对人”的方式,确立新的原告资格审查标准。“因为仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的,特别是社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者,不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有直接利害关系的人,并不代表全社会的利益。”豙

对于我国行政公益诉讼的原告资格,目前的主张主要有三元论、二元论和一元论,主要是在检察机关、公民(或法人)和社会组织三种主体类型中进行选择。结合我国目前的司法体制以及行政公益诉讼的实践,我国应该确立检察机关、公民(或法人)、社会组织三元行政公益诉讼原告资格体系。司法机关对行政公益诉讼原告资格的审查,只考虑是否以公共利益为前提,以及是否存在对此事项提起行政公益诉讼进行确认和规范的法律法规。

(二)举证责任的合理分配

关于行政公益诉讼中举证责任承担的问题,理论界众说纷纭。我们倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任,即对被诉的具体行政行为由被告负举证责任(即特殊举证责任),对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任(即一般举证责任)。豛此外,鉴于行政法规、规章数量很多,内容繁杂,且考虑到依法行政的要求,应由被告承担提供规范性法律文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据,则由原告负责提供为宜。

(三)诉讼费用承担方式的改进

按照诉讼法的规定,诉讼费用一般由败诉方承担,但在实践操作上,则由原告先行预付。而因行政公益诉讼案件一般牵涉面较大,在一些新型案件如环境受害案件中,需要综合运用高深科技方法,所需费用往往为公民个人或组织难以接受。如因诉讼费用而将原告拒于法院之外,这无疑是强行剥夺公民的诉讼权。因此我国应借鉴其他国家的先进做法,适当减轻公众提起行政公益诉讼承担的费用,在相关法律中对诉讼费用的承担做出有利于原告的规定。

(四)从行政公益诉讼到宪法诉讼

本文认为,顺应依法治国,建设社会主义法治国家的要求,着手建立行政公益诉讼制度来推动我国宪政的实现,应该是较为可行的路径选择。豜第一,从中国法治发展的进程来看,宪政的实现只能是一个循序渐进的过程,不可能一蹴而就。因此,从行政诉讼走向宪法诉讼,应是中国实现宪政的必由之路。豝第二,从行政公益诉讼运作的机理来看,一方面,行政公益诉讼在原告资格的赋予等方面充分拓展了传统行政诉讼理论,在技术层面上两者基本上是相通的;另一方面,行政公益诉讼与宪法诉讼又是相通的,典型的如印度,公益诉讼制度就是由宪法性诉讼转化而来的,一定程度上带有司法审查的特点。作为“渐进变革”的中间手段,行政公益诉讼正好担当起了从行政诉讼走向宪法诉讼的“桥梁”。由此可见,行政公益诉讼制度的构建及其实践,不仅符合我国行政诉讼法制变革的要求,同时必将为建立符合我国国情的宪法诉讼制度创造必要的社会基础和法律条件。

总而言之,在我国建立行政公益诉讼制度既有理论基础,又有现实基础。只要我们大胆地进行理论创新,科学地开展立法实践,相信随着我国法治化进程的逐步加快,科学发展、以人为本观念的日益深入,作为保护国家和社会公共利益的一种行之有效的制度,行政公益诉讼制度在我国一定会建立发展起来。