刘 婕

摘要近年来,继续教育所引发的一系列负面问题逐渐引起了人们的重视。究竟如何才能有效地解决这一问题,完善有关继续教育的立法与实施将是一项有效的措施。本文从继续教育立法的必要性与可能性问题出发,结合我国实际,围绕继续教育立法的有关具体问题展开了论述,从理论上阐明了有关立法的若干原则与实体规范。

关键词继续教育立法继续教育权利与义务

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-036-02

最近,报纸或新闻中经常出现这样的报道:学校里骨干教师要参加继续教育,但由于在教学、科研中都起重要作用,学校不同意,教师就闹着要跳槽;另一方面,学校送出去参加继续教育的教师,深造后,大多跳槽离开学校,学校却无能为力,而后在违约金的数量和档案转送等问题上产生矛盾,最后诉诸法庭。确实,由于现行的职称评聘制度引发的高校教师继续教育问题越来越突出,因而,加强继续教育立法,实现继续教育法制化,是推动继续教育健康、有序、跨越式发展的必由之路,也是加速我国知识更新,推动人才建设的保障。

一、继续教育立法的必要性

随着我国政治、经济和教育改革的不断深入,社会开放的程度越来越大,继续教育与社会其他方面的关系,都必须要用有力的法律法规来调节和理顺。根据世界其他国家的教育立法经验,在对普及义务教育立法之后,教育立法的内容和技术将日益复杂。一方面,在社会愈加开放的形势下,法律与教育的接触面不断扩展,法律的触须伸向教育的方方面面。另一方面,在传统学校教育的封闭性被打破之后,教育将大规模地向社会各个领域扩张。随之而来的,是教育必须妥善处理好与社会其他方面业已存在的各种关系。如果不借助法律的约束性、强制性和规范性,继续教育要理顺和发展这些关系是不可想象的。

必须以法律的形式来规范和指导继续教育的改革,并为继续教育的未来指明方向。目前,我国的继续教育虽以呈好的发展势头,但在很大程度上还滞留在各地的自发状态,主要还单纯依赖于各地各单位的自觉性。要使我国在世界经济、科技大战中立于不败之地,就迫切需要从战略的高度,以立法的形式,从国家整体上来统筹规划和强化继续教育。再者,对正在进行的继续教育,也需要及时总结和肯定其成功的经验(包括行之有效的政策措施),吸取教训,认识和掌握继续教育的发展规律,再以法律反过来指导正在进行的继续教育及其改革。并在此基础上,着眼未来,将科学的预见,变成法律条文,为继续教育的未来指明方向,发挥立法的超前作用。

现存的许多弊端和不足,必须采用法律的约束和强制性手段来予以纠正和弥补。

首先,在管理体制上,行政干预过多的现状必须根除。目前,我国的继续教育管理主要是实行科技队伍管理和科技业务管理一体化。这种管理模式本身是无可非议的。单从现实的执行情况来看,继续教育的管理部门有教育行政部门、有人事局等,实际上实行的是自上而下的行政管理。从规范计划到组织推动招收学员,均靠行政机关的职能来实施,其结果是对继续教育活动统的过死,限制了各教学单位应有的自主权,致使继续教育模式僵化。本来,继续教育该有什么内容,该采取什么形式,只有业务主管部门才最清楚,最有发言权。因此,除有些必要的行政管理外,大量的还必须靠法律法规来调节和规范。如赋予业务主管部门以绝对权利,解除其它一些部门的管理权,或仅给以“边缘”管理权等。

其次,许多单位的领导对自己在继续教育过程中的职责和义务并不十分明确。目前,全国基本实行了科技人员技术职务聘任制,而对于不少单位的领导来讲,他们只知对专业技术人员有聘任和不聘任的使用权,却不知有帮助其培训提高业务素质的义务,把科技人员视为工具,只管聘用,榨干油就了事。特别是对一些科技骨干,被以种种堂皇的理由,变相剥夺了培训进修的权利。要改变这种现状,仅仅靠宣传教育和督促检查是远远不够的,必须靠法律来强制执行。

二、继续教育立法的可能性

对继续教育实行法制管理,不仅是必要的,也是可能的。首先有《宪法》和国家其他有关法律政策作依据。《宪法》第十九条规定:“国家……对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才。”《教育法》第四十一条规定:“国家鼓励学校及其他教育机构社会组织采取措施,为公民接受终身教育创造条件。”《中国教育改革和发展纲要》提出:“要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规”,“要本着学用结合,按需施教和注重实效的原则,把大力发展岗位培训和继续教育作为重点,重视从业人员的知识更新。”这些都是教育立法的政策性依据。其次,有关于继续教育的颁布政策、制定措施的基本经验。国家先后颁布了《科技干部管理工作试行条例》、《科技人员继续教育暂行规定》、《关于制定科技人员继续教育规范的意见》等。各地也相继出台和实施一些有关条例,诸如考核制度、奖惩办法等。这些都对继续教育工作起到了不同程度的推动作用,有许多经验值得借鉴。

另外,还有一些发达国家继续教育立法的经验可以借鉴。如法国、前苏联、德国、日本等国家都有继续教育法规。法国政府1971年7月颁布《继续教育法令》就明确指出:继续教育是国家的责任,用人单位必须提供一定比例的经费作为经济保障,接受继续教育者享有带薪教育休假权利,并把进修与晋级加薪挂钩;美国1966年颁布《成人教育法案》,从法律上保障继续教育的发展,要求所有雇主每年必须至少以其全员工资总和1%的资金用于雇员的教育与培训。同时,还要求规范与支持大学等教育机构和企业、社区以及民间组织等非教育机构举办继续教育,使继续教育组织化;新加坡每年的教育经费占政府财政支出第二位,并以每年30%的速度增长,政府还明确规定,政府部门和企事业单位的每位职工都必须缴纳本人工资的21.5%作为社会福利和教育培训基金等。就世界范围而言,不仅美、法、德、日、英、加等发达资本主义国家制定了有关继续教育的成文法律或条文,而且一些不发达国家如墨西哥、印度也在次方面加强探索,继续教育的法制化以成为国际共同趋势。

三、对我国有关继续教育法律、法规建设的几点建议

党的十六大提出要加强立法工作,到2010年形成有中国特色社会主义的法律体系,这就要求我们必须建立层次分明、体系完整、结构均衡、规范协调、体例统一的法律体系,加强继续教育的立法工作,建立完善的继续教育法律、法规体系,以保证继续教育的有利推行和健康发展。笔者认为,建设我国的继续教育法律、法规,除了对继续教育的目标、措施、责任及教育对象的权利、义务加以明确和对继续教育本身的考核、监督、评估等加以完善外,主要应从继续教育发展全局的角度出发来完善我国的继续教育法律、法规,要在完善这项工作中对以下几个方面加以重视:

(一)规定每个公民依法享有继续教育的权利和义务

美国总统布什当政期间提出,要加强职业教育和培训;英国法律规定,15—18岁的青年不享受救济,鼓励其参加青年培训计划;德国实行职业预备教育制,对青少年就业前进行职业预备教育和技能培训,在新加坡,由政府、雇主和工会三方代表组成基本培训委员会,加强对下岗工人的各种专业技术再培训。我国在发展职业培训方面作了大量的工作,但存在许多问题,主要表现是社会各方面对职业培训的地位认识不足,存在观念上的滞后,继续教育受“重仕途轻工匠,重文凭轻技能”的社会价值取向影响,被看作可有可无的补充,而没有充分体现出继续教育为就业服务的目标和其在人力资源开发、素质提高方面的重要作用,所以我国必须以法律的形式规定每个公民有接受继续教育的权利和义务,并给予法律的保障。

(二)对各级各类人员的培训时间、培训形式加以规定

根据职业的类型和性质,结合其职业特点,规定其参加培训的时间、形式。以教师职业为例,不同国家对其从业人员的培训都有明确的规定:如日本《新任教师研修试行要项》明确指出,新任教师研修制度是一种强制性研修制度,对新教师来讲是一种义务,任教后必须接受为期一年的在职培训;英国规定新教师至少用五分之一的时间进修,正式教师连续工作满七年者可带薪进修一学期;法国《继续教育法》规定,教师在服务一定年限后,有权享受一定时间的进修假,每人每年有2周学习进修假;美国教师每七年有一个带薪“休假年”,用于进修等提高教师水平的活动、瑞典学校法中明文规定:一年内教师为了义务进修,可以停课5天,除薪金照发外,国家报销教师外出受教育的住宿费、旅费、生活费等。

(三)加强政府、单位和个人相结合,利用各种渠道筹集资金

国际上许多政府重视继续教育,制定国家继续教育的政策法规,每年国家财政都专项拨款,并有逐年上升的趋势,如加拿大各级政府每年都要从税收中列出1000万加元的培训费用。一般国外大企业十分重视企业人才资源的培训,每年拿出产值的2-5%的资金进行继续教育,有的国家还鼓励用人单位如企业必须有专项用于员工培训的资金,美国的一些企业用于员工培训费用高达天文数字:摩托罗拉公司每年用于员工教育培训的开支超过10亿美元,通用电气公司也将3至4亿美元用于员工培训,规定企业的利润或资产几个百分点必须用于企业的职工培训和继续教育,1996年美国企业投入继续教育经费560亿美元,美国爱德华·琼斯公司职工年薪2.2-2.7万美元,在美国不算很高,但有人均每年132小时的在岗培训。1998年德国私人企业投入继续教育经费343亿马克。我国的继续教育工作经费严重不足,目前国家规定职工教育经费占工资总额的1.5%,按职工每年平均工资6000元计算,每年职工教育培训费用仅90元,更何况有些企业不按规定提取教育培训经费。因此,国家要增大对继续教育的经费投入,企业和个人也应该逐渐成为继续教育的投资主体,鼓励国家、单位、个人共同承担培训费用,按照责任共担、利益共享原则,开拓继续教育市场。

(四)建立、实施和推动劳动就业资格证制度,加强对培训证书的认证

目前许多领域流行国际认可的专业资格证书,如IT行业的Prometric认证、美国财务会计认证(ICMA)、英国剑桥大学考试委员会(UCLES)的剑桥商务管理证书、美国房地产协会的注册房地产投资师资格认证(CCIM)等,这表明国外资格证书有着较大的市场,我国应借鉴和吸收其有利经验,对就业者按不同行业的特点,规定各行业最短培训期,取得就业资格证书后方可有就业资格,吸纳就业人员的单位,应将就业资格证作为招收员工的必备条件之一,吸收不具资格人员的单位应受到经济制裁,使其制度化、法律化。还有各企事业单位要严格考核制度,按照专业技术人员继续教育证书登记管理办法的要求,对本单位专业技术人员接受继续教育的情况进行考核,并作为专业技术人员年度考核的重要内容和聘任职务、执业资格和人才流动的重要依据。

(五)加强继续教育的审核和监督,确保继续教育及其制度的顺利实施

对继续教育的效果加以考核,并根据其实施的具体情况予以奖励和惩罚是继续教育工作健康、有序、深入开展的重要保证。国家应规定各企事业单位必须制定和组织实施本单位继续教育计划和管理措施,保证专业技术人员参加继续教育实践、学习经费和其他必要条件,对在继续教育工作中有显著成绩的单位给予奖励,对在继续教育中成绩优秀的个人予以表彰,对不遵守继续教育有关规定,不按时参加教育的所在单位与个人可以根据其情节的严重程度给予批评、处分、辞退等处分,对继续教育行政管理人员玩忽职守、徇私舞弊的,可以依法给予行政处分等等。

总之,我们只有通过立法,建立科学、合理、规范、实用性强与竞争、激励、约束机制相结合的继续教育管理体系,提高依法执教和按国际规则办教育的意识和能力,才可把继续教育纳入社会主义法制的轨道,通过继续教育规章制度的建设、监督、执行、检查,改变人们对继续教育的观念,确立它在社会主义建设、实施科教兴国与可持续发展战略中的重要地位,加大国家对继续教育工作的力度,全面贯彻实施党的十六大提出的我国发展战略,以促进我国继续教育事业的发展。