张爱军

摘要立足改革开放的中国,面对滨海新区的建设,法律的稳定性与现实的多变,法的作用之局限日益凸显。农村集体建设用地使用权流转已势在必行,但是,其与现行法律的冲突如何解决,本文将从法理的角度予以分析。

关键词法的作用局限性克服

中图分类号:D90文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-022-01

一、法的作用

自从有了法治优于人治的观点后,人们关于法律作用的认识逐渐升温,在17—18世纪形成了资产阶级的法学世界观。在资产阶级法治发展的几百年中,关于法治的技术和规则日益增多,像民主、人权、对法律的信仰,政治上的三权分立及多党制,经济运行中的市场经济等都被拿来当成法治社会的思想、政治和经济基础。豍1997年9月中共十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。

法律在国家生活、社会生活中,发挥着越来越重要的作用。从法的本质与目的出发,“法是经济基础的上层建筑,是为维护经济基础和发展生产力服务的”。豎具体而言,当代中国进行社会主义建设中,法的社会作用可归纳为六个方面,其总的作用就是“维护秩序,促进建设、改革与开放,实现富强、民主与文明”豏具体到滨海新区的建设,法的作用就是保障、引导和推进滨海新区的经济等各方面的建设。

二、滨海“土改”中法的作用的局限性之表现

法律不是万能的,法的作用有其局限性。沈宗灵教授的《法理学》中,将发的作用的局限归为四个方面,其一是“法律的抽象性、稳定性与现实生活的矛盾”。

“当广东、重庆农民自发地尝试冲破农地流转樊篱之时,天津,这个北方经济新增长极,却开始了一场自上而下的土地变革。

去年3月份起,葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”,先把全镇土地收归镇政府,整合后将农地转为国有再招拍挂出售。这被视作集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口的一箭双雕之举。……”

这一篇报道,是关于滨海新区建设中,农村集体建设用地使用权流转用于支持城市建设的。面对我国现代化和城市化加速的形势,打破城乡二元结构,改革城乡二元化的土地管理制度,允许农村集体建设用地使用权自由流转是解决问题的关键。豑无论先前已经备受关注的广东的南海模式、重庆的农地入股、北京郊区等地的小产权房,到现在的滨海新区的“宅基地换房”,农村集体土地的产权改革已进入试点阶段。但是,农村集体建设用地使用权的自由流转,仍是路途艰难。

因为,从我国现有的法律制度看,我国有关于农村集体建设用地使用权的法律规定主要有以下几部:《宪法》、《物权法》、《土地管理法》以及《土地管理实施条例》等。宏观来看现行的法律规则是:只有国有土地可以直接转让,而集体土地不能直接转让。集体土地必须先被国家征收后变成国家所有土地,由国家将其转让。

三、法的作用的局限性之法理分析

尽管《物权法》经过反复修改才通过,其实施刚刚满一年,但是,面对不断翻新的改革,在某些方面它已经显现出其局限性。因为无论哪一部法律,都存在着其稳定性与现实生活的冲突。“纵使我们今天以人类思维能力的极致来陈述法律,但一夜之间,新的问题几乎又将堆积如山。‘如同其他科学一样,政治学不可能将所有的事情精确地规定下来;因为公布的法律必须是普遍的,诉讼涉及的却是具体问题。”国内学者认为,法律的局限性是指“法律基于其防范人性弱点工具的特质在取得其积极价值之同时不可避免地要付出的代价,是法律由于其技术上的特点不能完善地实现其目的情况。”豓

从本体论角度说,法律作为人类意志的产物,其滞后于社会现实乃是客观必然现象。面对丰富多彩、生动复杂而又不断变化发展的现实社会,法律总难免会表现出相对“滞后”与“僵化”的特征。梅因指出:“社会的需要和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面,我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处,但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的,而我们谈到的社会是前进的。”豔

法律的局限性是无法避免的,但是具体法律规范的局限性,通过努力是可以在一定时间段得到改善的。而且法律要发挥作用,也必须不断克服其局限性。美国学者E·博登海默指出:“尽管法律是一种必不可少的具有高度裨益的社会生活制度,它像人类创建的大多数制度一样也存在某些弊端。如果我们对这些弊端不引起足够的重视或者完全视而不见,那么我们就会发展为严重的操作困难。”豖

滨海新区建设中,遇到的问题,并非偶然。城市化的发展,改革的不断加深,对土地的需求日益增加,以及新农村建设的探索,形成了农村集体建设用地流转的潜在市场。

四、解决建议

对于全国改革开放建设中“土改”问题的困惑,从克服法律的局限性角度,或许可以从以下的途径解决:

首要的是,全国人大及其常委会应修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律,解除农村集体建设用地使用权自由流转的禁令。考虑到当前我国国情,在法律层面上认可农村集体建设用地使用权流转的时机已经到来。因为,“从保护农民的财产权出发,农村土地归农民集体所有,但现有的建设用地制度截留了大量本来应当归属于农民享有的土地利益,侵占了农民对集体土地所应享有的合法权益”,豗法律承认农村集体建设用地使用权的流转有利于切实保护农民的合法财产权。法律承认农村集体建设用地使用权的流转可以更好地为建设社会主义新农村服务,对于滨海新区的进一步建设发展,也具有重要的推动作用。

然后,在修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等的基础上,如果全国人大及其常委会认为制定农村集体建设用地使用权专门法律的时机还不够成熟,可以特别授权国务院先行制定行政法规,在若干试点地区适用。

进而,为确保农村集体建设用地使用权流转试点工作的顺利进行,保证相关制度的科学性、广泛性,国务院可以在相关行政法规中允许各试点地区所在的省级人民政府制定相关的实施细则。

最后,结合国务院以及各省级人民政府的相关规范,全国人大及其常委会应当及时制定有关农村集体建设用地使用权的专门法律,从而在全国范围内推广农村集体建设用地使用权制度。