高琳娜

[摘要]企业流程管理在企业发展实践中取得了成功。面对我国政府管理中传统科层制造成的弊端，企业和政府在活动方式上的相似性，使政府管理能够从企业流程管理的性质方面得到几点启示。

[关键词]企业流程管理；政府管理；科层制

[中图分类号]C931.2[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0097-02

一、引言

搜索媒体有关中国男足的信息就会发现“锋无力”这个词高频出现。如果单从战绩这方面下结论说中国队的前锋太弱，着实有些片面。在此且不侃球，只引出一个最简单的道理：“锋无力”和“腰太软”之间有一定的因果关系。在球赛中，球员各司其职，中场工作的结束即是前锋工作的开始。前锋射门的前提是要脚下有球，这一前提之前提又是中场很好地完成任务，尽量多传好球。这样看来，前锋没有完成任务和中场的任务没有完成有着密切的联系，把责任归咎在前锋身上有失公平。

球员都是为了同一个目标。即赢得比赛而工作，但是其工作具有不可替代性；同时也具有程序性。前一项工作完成的情况直接影响了后面的工作，这其实就是在企业经营活动中最为常见的流程管理。企业流程管理对政府管理具有重要启示，二者之间的相通之处使得政府可以在管理过程中借鉴流程管理的经验。

二、何为流程管理

(一)流程管理的概念

流程管理(process management，PM)，又称企业流程管理(business process management，BPM)，20世纪90年代最早由企业界提出，并应用于企业管理的一种新的管理思想和管理方法。它是指将工作活动分解为若干工序。为每道工序安排恰当的角色、任务、规则和目标来进行执行和监控，以持续提高工作效率和组织整体的协调运作能力，为企业更好地实现经营目标提供服务。

(二)流程管理发展的背景

20世纪初，机械化大生产的发展和企业规模的扩大。使得企业致力于分工细化，以大力提高生产效率。这种管理模式不断发展完善，并于20世纪70年代末80年代初达到顶峰。但是80年代以后，经济日益趋向全球一体化，市场竞争激烈，产品日益个性化，生产趋向复杂化，企业经营多元化。同时，劳动者已不再满足于从事单调的重复性工作，他们工作的灵活性和主动性大有提高。而以往企业庞大的组织分工不但不能为企业带来效率的提升，反而成为组织快速应对市场的障碍。这种变化促使企业管理的创新成为必然要求。在这种背景下，对流程管理的研究热潮应运而生。

近年来，美国、日本以及西欧一些国家的企业几乎同时开始了这方面的实践。“据美国调研机构的统计资料，1997年在被调查的621家欧美大公司中，497家美国公司中有69％、124家欧洲公司中有75％都已着手进行一项或多项流程管理活动，剩下的公司中有一半正着手制订这类工作计划。”

(三)流程管理的性质

要利用流程管理为企业经营活动服务，首先要充分理解这一管理的性质。流程管理具有动态性、整体性、不可逆性和目标一致性。

1动态性。程序相对固定的流程往往像工厂的生产流水线一样，后一项工作的开始是以前一项工作的结束为前提的。除非开发出新的技术可以省略某些步骤，否则离开了任何一个环节，后续的工作都会成为无源之水、无本之木。

2整体性。任何一项工作都只是整个流程中的一个环节，它们始终以相同的运转速度保证工作的完全对接，从而使流程在无等待状况下和谐高速地运转。美国高级管理人员和管理学家切斯特·巴纳德认为：“组织是两个或两个以上的人有意识协调活动和效力的系统，这个系统要作为整体来看待，因为其中的每个组成部分都以一定方式与其他部分相联系。”马克思在1857～1858年经济学手稿中也指出“不同要素之间存在着相互作用。每一个有机整体都是这样。”

3不可逆性。流程管理是针对程序相对固定的活动提出的概念，为每道工序安排的任务、顺序和规则都经过长期的操作和不断的改进。建立在丰厚的实践经验基础上，其先后顺序是不容混乱的。

4目标一致性。从系统论的角度可以把流程中的所有工序看作一个个子系统，这些子系统看似孤立存在，但同时它们在自己的分目标之上还有一个共同的总目标，就是完成流程终端的那个任务。不同的企业，流程终端的产品是不同的，但从本质上说，这个终端任务无一例外都是最大限度地实现利润。也就是说只有在企业和员工的共同努力下，产品变成了尽可能高的企业销售额，员工才能获得尽可能多的劳动报酬。

三、企业流程管理对政府管理的启示

管理曾被描述为一个把组织的物质资源或技术力量同人力资源结合起来以实现组织的目标的过程。在当今中国社会民主意识不断增强，对政府管理水平的关注度不断提高的情况下，政府如何更好地设计这样一个过程就显得尤为关键。

传统的政府管理模式更注重的是组织结构和管理角色。对流程关注度不高，导致组织结构局限于以职能为中心的科层制。这种制度的局限性在于职能部门各司其职，缺乏联系，管理层次繁多，信息传递失真，办事效率低下，出了问题互相推诿，责任不明等等。流程管理主张摒弃以分工论为基础的科层制，强调以关键作业流程为核心，灵活变通。

就中国政府管理现状来说，科层制尚有存在的必要性。彼得·布劳和马歇尔·梅耶在《现代社会中的科层制》中断言：“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”第一，科层制为政府管理创造了稳定的组织环境，减少了重大失误的发生率。第二，科层制的职权等级确定了个体的权力与责任，使整个组织以合乎逻辑和高效率的方式完成一个复杂的目标，保证了大规模组织的控制与协调。第三，科层制通过稳定的规章程序运作，它保证了科层组织活动的常规性、稳定性以及连续性。

因此，要提高政府管理水平，既不能片面禁锢于科层管理体制，也不可无限放大流程管理的功能，而应在实行科层制保证稳定的基础上，大胆借鉴企业流程管理的经验为其所用。这里主要从性质方面分析企业流程管理对政府管理的几点启示。

(一)政府应提供充足的条件满足人员完成任务的需要

流程管理的动态性需要政府能够保证被要求完成的任务得到充分的支持，包括人力、财力、物力及时间、环境等等。因为在一个流程中。后续工作的完成必须以前面一项或者多项工作的完成为前提。举个例子，政府需要就拆迁问题进行决策。在这个活动流程里，终端任务是出台一项满意度最高的决策，工序大致分为收集信息(包括民意调查、召集专家分析利弊、确定拆迁范围、与迁入地的沟通)、相关人员讨论、拟定草案、召开听证会、整理反馈信息、形成定案等。

为达目的，政府首先要布置足够的力量进行先期调查，获取全面准确的信息，以备决策层参考和讨论。如果在决策班子讨论之前没有得到需要的信息，那么讨论后拟定的草案不尽如人意，责任就不能全归在决策人员身上。因为责任并不在这道工序上，而在上一道工序上。如果一定要决策人员为信息员的责任“买单”。显然是不公平的。这样势必造成同事关系紧张，管理出现问题。流程管理理论认为，质量不是检验出来的，而是在流程中产生出来的。所以，加强政府流程管理的一个重要内容就是政府要尽可能地给予充分的条件支持，科学合理地为每道工序配置资源。

(二)政府量化考核应全流程地考虑，保证公平

一般把企业流程分为战略性流程、经营性流程和辅助性流程。这三种类型的流程适用于所有的组织。在政府流程管理中，可以将它们定位为决策性流程、执行性流程和辅助性流程。每一类流程都可以细分为一系列的子流程。所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。任何流程都是由几个或多个互不相同而又相互影响的环节串联而成的，并且流程之间有时也存在关联性。比如，在一项政策活动中，从决策流程上游的前期信息收集员到中游的决策者再到下游的反馈信息收集者，从执行流程上游的决策传达者到中游的实施者再到下游的执行反馈信息收集人员，他们每个人的工作流程以及他们各自所属的流程都是活跃在政府管理流程这个整体中的影响因素。流程管理与现代科层制的结合是传统科层制的进步，体现在全员参与解决问题，出现失误时不盲目责备和惩罚，而是通过系统分析，发现导致错误的“共同原因”，进一步改造流程。这样既不会出现互相推诿，责任不明，又能使各级政府及其职员时刻在流程这个整体中活动，有利于人员保持高度的工作热情，也有利于信息的及时对口传递，避免失真。这样在进行绩效考评时。对量化考核这一理性统计方法就有必要做出适当调整。政府应以流程为单位，全面地考虑问题。企业中员工量化考核的结果直接影响薪酬和福利，在政府体制中工作人员的激励机制仍然显示了绩效所占的比重。但有些情况下完成任务的程度并不由员工个人控制，如果政府能够全面地、整体地分析流程工作质量进行绩效评定，将有利于形成政府流程管理的良性循环。

(三)政府管理过程中应树立统一的总目标

如前所述，流程管理具有目标统一性。各流程都有终端目标，只有当各子流程的目标都得以实现并为总流程的终端目标的实现提供了服务时，子流程的工作才实现了价值。政府在管理过程中，应为职员树立一种意识，就是他们个人的活动是终端目标的一部分，他们的工作都是为了实现“为人民服务”这个总目标服务的。巴纳德认为，作为正式组织的协作系统，不论其规模大小或级别高低。都包含了三个基本要素，即协作的意愿，共同的目标和信息的沟通。其中，共同的目标是达到意愿的协作的必要前提。协作的意愿没有共同的目标是发展不起来的，没有共同的目标，组织成员就不知道要求他们提供何种努力，同时也不知道他们能从协作劳动的结果中得到何种满足，从而不会协作活动。因此，政府管理的一项非常重要的内容就是帮助政府成员加深服务意识并努力避免整体目标和个人目标的真实的或理解上的背离。以统一目标为特征的流程管理模式提倡以人为本的团队管理，强调充分利用科技手段，合理分权、授权，使每个职工均享有一定程度的决策权，从而太大提高了工作的效率。政府流程管理在统一目标的指挥下也必将为顺利进行政府体制改革。提高执政能力加砖添瓦。

责任编辑：唐守祥