李淑文

[摘要]当前，《中华人民共和国食品安全法(草案)》已处于向社会广泛征求意见阶段。食品安全关乎国计民生，关系广大人民群众切身利益。在此背景下，与食品安全密切相关的农产品质量安全问题备受关注。在分析现有制度安排之多元利益主体利益冲突、利益格局失衡的背景下，探讨利益动态平衡视角下农产品质量安全制度创设。

[关键词]农产品质量安全；动态利益平衡；制度创设

[中图分类号]F326[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0085-04

一、利益平衡理论对农产品质量安全的解读

我国农产品市场是一种非常典型的分散生产和分散销售的产销结构。从生产的角度看，我国主要是农户承包经营，农产品经营规模小。即使有的地区实行基地化生产，但小型农场主式生产仍然占主导地位；从销售的角度看，主要是以农贸市场为主导的零售市场，经营主体是个体商贩。在分散生产和分散销售的产销结构下，单个生产者和销售者基本处于无差异产品的市场竞争状态。在农产品市场上，到处都充斥着信息不对称的影子。在农产品生产加工环节中，小规模的农户与规模化的农民专业合作社以及企业之间的信息不对称；在流通环节中，生产者与流通者的信息不对称；在销售过程中，经营者与消费者的信息不对称。如此多的不对称导致了劣质产品驱逐优质产品的“柠檬市场”效应产生。

农产品质量安全问题中涉及的多方利益主体究竟形成了何种利益格局?从不同主体对利益诉求的差异性出发，并与利益主体之间不同的社会地位相联系，我们是否能够挖掘出隐藏在农产品质量安全问题背后更深层次的原因?

现行《农产品质量安全法》中利益平衡包括《农产品质量安全法》上权利和义务的总体平衡；农产品生产、销售与监管利益主体的利益与社会公众利益的平衡；农产品生产者与销售者之间的权利义务的平衡；不同的农产品生产者之间效率与公正之间的平衡等。另外，从《农产品质量安全法》与相关制度协调的关系看，《农产品质量安全法》的利益平衡还包括《农产品质量安全法》本身和其他相关制度的平衡。以及与正在审议过程中的《农产品安全法(草案)》的有效对接。它体现了在农产品质量安全法律制度中权利义务总体上的协调，生产者、经营者、管理者和消费者之间的和谐等，是多元化的利益主体间农产品质量安全问题所涉及到的权利与利益相互抗衡的状态。

依此法律精神，《农产品质量安全法》所预设的利益平衡格局可以被描述为：生产经营者自觉自律，生产、经营符合保障公众健康要求的农产品(第一、二条)；政府建立健全农产品质量安全服务体系，鼓励和支持生产优质农产品，推广先进安全的生产技术(第五、八、九条)。消费者放心地消费农产品，行政主管部门圆满地完成工作职责，农产品生产者也能不断提高农产品质量水平、扩大市场、提升竞争力。

二、利益主体的利益诉求变迁引致预设利益平衡格局异化

《农产品质量安全法》中的利益平衡结构主要体现在针对不同利益主体多层次、多方面的利益关怀与保护上。通过精心的制度设计，农产品质量安全利益相关主体，包括农户、农民专业合作组织在内的生产销售者、消费者、企业和政府及具体的监管部门之间形成了合理平衡的利益格局。从而最大程度地实现《农产品质量安全法》的“保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展”的立法宗旨。

但是，前述是从制度设计者角度而言的一种无干预、理想型下的一种静态分析，因此，《农产品质量安全法》的利益平衡机制还远不够完善。在实践中，多元化的利益主体存在着不同的利益诉求，从而引致利益冲突、导致利益格局的变化和动态的利益失衡。《农产品质量安全法》中利益冲突和失衡状态是经常存在的。

(一)农产品质量安全中各利益相关主体间各自的利益诉求与预设的利益目标发生偏差

1、政府及其职能部门现实利益与预设利益发生偏差。从《农产品质量安全法》总则规定中可以明晰，政府及其职能部门的预设利益应与社会公共利益一致。在农产品质量安全体系中，政府是一个特别的角色，对消费者和生产者起着双重作用。一方面对于消费者而言，政府是消费者利益的保护者，为消费者提供安全消费保护作用；另一方面，对于安全农产品生产供给而言，政府又是生产者利益的保护者，为生产者提供安全农产品起到促进作用。由于农产品市场上存在着逆向选择，当消费者受过一次骗后，下一次消费时便会提高警惕，或者有时也会导致真正的优质农产品得不到消费者的认可，这样最终的受害者将是生产者，为调整安全农产品供给，保障生产者利益，政府也需要采取一定的措施来促使生产者生产合格优质农产品，政府扮演着支持发展与监管的双重角色，政府对消费者和生产者都负有监督和管理的责任。各级人民政府及有关部门应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，负责农产品质量安全的监督管理工作，安排农产品质量安全经费使用并采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，进行潜在危害风险分析和评估，发布有关农产品质量安全状况信息，引导和推广农产品标准化生产，鼓励和支持生产优质农产品。禁止生产销售不符合国家规定的质量安全标准的农产品。支持农产品质量安全科学技术研究，推行科学的质量安全管理方法，推广先进安全的生产技术，加强农产品质量安全知识的宣传，提高公众的农产品质量安全意识，引导农产品生产者、销售者加强质量安全管理，保障农产品消费安全。

要做到“保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展”这一利益目标的实现，政府及其各职能部门要付出巨大的监管成本，各职能部门也需密切配合，做到疏而不漏。但事实上，政府在实行准入管理和监管实施时。必然要权衡巨大监管成本的隐性付出与不易被民众感知的监管收益之间孰轻孰重。一旦约束机制失效，各级政府有可能顾及经济发展政策导向和地方利益而放弃行之有效的农产品质量安全监管。政府为降低监管成本，首先减少了监管对象，使监管行为下移，增加农产品质量安全隐患。监管对象定位局限于规模化农产品生产企业、农民专业合作经济组织和农产品批发市场等少数生产经营者。我国的农产品生产经营主体多元化特点突出，既有分散生产、销售的农户和个体经营者，又有规模化企业和公司加农户的产业化，还有农民专业合作社。我国农产品属于典型的分散生产和分散销售的产销模式。如果只是将生产记录制度、检测制度，安全标准强制实施制度、包装和标识制度、农产品质量安全责任追究制度的设计瞄准规模化生产，忽视对于普通分散的生产经营者的监管，则贻害无穷。此外，政府为降低监管成本，倾向于将监管行为下移，由企业代为执行，增加了安全隐患。

同理，各政府监管部门之间也存在着利益取向不同，甚至冲突。受体制、机制、历史、观念等因素的影响，目前我国农产品质量安全仍然采用分段管理模式，即在现行体制下，农产品质量安全管理的权限分属农业、质检、工商、卫生、农

产品药品监督管理、发展和改革、商务、环保、轻工、公安、法制、教育等十几个部门，每一个部门都是相应环节的监管主体。各部门之间监管利益不同且缺乏有效的相互协调机制，常常出现相互推诿、指责和争夺职能的现象，相互间信息交流、沟通不够。而这种“多头”管理模式在实际运作中必然导致部门间职能错位、缺位、越位和交叉分散等状况，造成了真正意义上的监管主体的缺失。监管主体多，协调成本高，造成联合监管成本巨大，并且在国家层面上缺乏总体协调，运作效率低，浪费大严重影响了监督执法的实效性和权威性。

2、农产品生产、经营企业利益失衡。按照《农产品质量安全法》的要求，农产品生产者包括农产品生产企业、农民专业合作经济组织应遵照农产品质量安全标准，禁止生产的区域规定、农业投入品使用管理规定、农产品生产记录规定、农产品包装和标识规定等进行安全生产，有义务保障其所生产或经营的农产品质量符合国家的安全性规定，向社会提供质量安全，符合保障人的健康、安全要求的农产品。“农产品销售企业包括农产品批发市场销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得。并处二千元以上二万元以下罚款。”“生产、销售本法第三十三条所列农产品。给消费者造成损害的，依法承担赔偿责任。农产品批发市场中销售的农产品有前款规定情形的，消费者可以向农产品批发市场要求赔偿；属于生产者、销售者责任的，农产品批发市场有权追偿。消费者也可以直接向农产品生产者、销售者要求赔偿。(第五十条、第五十四条)”

农产品的生产经营者在实现自己的私人利益时可能与公共利益目标相违背，这样就表现为一种利益冲突和对抗。虽然《农产品质量安全法》有了生产经营者义务和法律责任的设定，但法律不可能、也不必要对于所有的生产经营活动做出面面俱到的要求。要确保农产品质量安全，更需要依赖于生产经营者自律性地按照质量安全性原则进行生产经营活动。而这与农产品生产经营者利益最大化的生产经营目标存在着利益冲突。在农产品生产过程中，生产经营者作为一名理性“经济人”追求的是效益的最大化，其在农产品生产过程中为获得最大经济效益而采取的一些不当的生产手段和措施。例如，农民为提高收入进城务工，老弱病残劳动者倾向抛弃草木灰、有机肥等传统农业资源，走向相对轻松的化学农业生产方式。由于土地使用权政策宽松，使得农业生产规模扩大、组织化程度提高。规模化农业生产企业为保障最小成本最大收益，更倾向于使用化肥、农药、除草剂等化学投入品，同时，在农产品的销售过程中，他们也将为获得经济效益而隐瞒这些信息。

由于农产品市场存在着农产品具有信任品(Credence Goods)特征，生产经营者与消费者之间存在信息不对称的问题。生产者和经营者容易诱发利用自己的信息优势而提供假冒伪劣农产品的机会主义动机，当购买者发现同类农产品有质量差异时，就会努力寻找价格低廉的供给者。价格降低，提供高质量农产品的生产者或经营者将无利可图，从而被迫降低农产品质量。买方过低的价格也使得卖方不愿意提供高质量的产品，从而低质量产品充斥市场，优质品被逐出市场。最终导致优质产品会遭受淘汰，而劣等品会逐渐占领市场，取代好的产品。信息经济学中的“逆向选择”导致“柠檬市场”的出现。在这种优汰劣胜的恶性竞争下，又进一步造成市场萎缩，而这对于生产经营者则是百害而无一利。

推而广之。利益冲突还可以表现为：包括农户、企业与农民专业合作社在内不同的农产品生产者获得与使用市场有效信息时利益冲突，甚至在不同农户之间就生产要素、外部资源获得和占有方面也存在着很多难以调和的利益冲突。农产品质量安全问题归根结底是“利益”问题，是不同利益主体从不同角度寻求自身利益最大化，但利益资源的有限，必然使不同利益群体之间发生资源争夺，在此过程中原本关系脆弱的不同群体之间矛盾不断被激发和升级，最终导致关系断裂、问题凸现。

3、消费者逐利行为与其基本利益目标的冲突。《农产品质量安全法》旨在保障农产品质量安全，维护公众健康。因此，法律规制特别强调对消费者利益的保护，甚至是通过约束生产经营者的行为保护消费者的消费安全。该法第五十四条规定：违法生产、销售农产品，给消费者造成损害的，依法承担赔偿责任。这种制度设计目的在于使消费者放心地消费农产品。

然而，如前所述，由于农产品市场的“信息不对称”，卖方比买方拥有更多的信息，买方不会信任卖者的措辞，尽管卖方说的天花乱坠。消费者作为买方，唯一的办法就是压低价格以避免信息不对称带来的风险损失。而消费者出价过低也使得卖方不愿意提供高质量的产品，“逆向选择”导致了以劣逐优、劣等品充斥市场。农产品质量不安全，首当其冲的受害者群体是消费者，因为农业生产链条中每一个环节，每一方利益主体最终都是从消费者手中取得自己一方应得的利益。消费者的低价策略导致农产品低质，最终与其追求放心消费农产品的利益目标发生冲突。

(二)农产品质量安全各利益相关主体之间存在着串通、推卸责任以及多主体、多环节逃避责任的可能性

农产品质量安全各利益相关主体甚多。典型性农业产业链中所涉及的相关主体分别包括农户、农民专业合作组织、消费者、企业和政府及具体的监管部门。在不同利益主体存在着不同的利益诉求的前提下，由于政府各监管部门的监管目标及监管效率存在差异性，造成不同环节由不同监管部门进行监管的局面。例如，农业部门负责初级农产品的生产，工商部门负责市场秩序和市场规则的制定实施，等等。这样，就为农产品质量安全各利益相关主体进行串通、推卸责任提供了可能性。

三、利益动态平衡视角下农产品质量安全机制的创设

基于前述分析可见，多元化的利益主体存在着不同的利益诉求，从而引致利益冲突，导致利益格局的变化。要想实现现有制度与不同主体利益诉求之间的动态平衡，需要建立确保农产品质量安全动态下利益平衡的实现机制，进行制度创新。

(一)加强农产品质量安全法律体系建设，以法律规制确保相关主体的利益

法律制度规定本身就是利益较量和平衡机制的创设，制度的平衡即农产品质量安全的保障。首先，农产品质量安全法律法规对接不畅，甚至存在相互矛盾和冲突之处。表现在适用法律门类少、法规的周密性与操作性不够强，不同部门之间在法规上的积极或消极冲突等，如。现行的《食品卫生法》不适用于种植业和养殖业；《产品质量法》也仅适用于经过加工制作的产品；而《农业法》、《种子法》、《渔法》、《动物防疫法》等均缺少农产品质量安全监管的专门规定。其次，《农产品质量安全法》本身规定的产地环境监管、农业投人品监管、生产与加工过程监管、市场准入监管、信息发布、事故报告以及相关法律责任等配套规章尚未得到有效建

立。法律法规体系中存在的漏洞和标准缺失，这使得从农田到餐桌一长串生产链中的诸多环节还缺乏相应的法律加以规范，因而出现无法可循、无规可依的情形。同时。协调性和可操作性较差，现有部分法规的惩罚性条款不够。

解决农产品质量安全法律法规对接不畅问题，首先就要协调我国《产品质量法》和《农产品质量安全法》的调整对象。目前，两部法律平行并列，分别规范着我国工业产品和农产品的质量标准、质量监管及法律责任。《农产品质量安全法》调整对象是初级农产品，《产品质量法》调整对象是经过加工、制作的工业产品。由于《产品质量法》和《农产品质量安全法》两者的使用对象不同、举证责任不同(严格责任原则；过错原则)、立法精神不同，因此两法并行要比将农产品纳入《产品质量法》更为清晰、适用。预计随着我国农业的机械化、标准化和规模化水平的提升，将来存在着两法合一的可能性。其次，协调我国《农产品质量安全法》、《食品卫生法》和《食品安全法(草案)》的调整范围。2008年4月20日全国人大常委会向社会公布了食品安全法(草案)，向社会征求意见和建议。《食品安全法(草案)》是对《食品卫生法》的修订。制定完善的食品安全法基本法替代单一的《食品卫生法》，可以扩展法律调整范围，涵盖从实物种植、养殖、加工、包装、运输、销售、消费等全过程，用规范的法律形式确保食品安全。《农产品质量安全法》主要是从源头保障初级农产品质量安全，对农产品质量安全标准、产地、生产、包装和标识等问题加以规范。因此，制定食品安全基本法。应正确处理好两法之间的关系，保证食品从“农田到餐桌”安全的法律制度统一和相互衔接。

《农产品质量安全法》本身与法规配套建设有待于继续完善。具体路径：一是加强立法。在现行《农产品质量安全法》的框架下，加紧制定能具体调整不同类别农产品安全、卫生及正确标识的专门法律，如《食品质量保护法》、《药品法》、《肉类检查法》、《禽类产品检查法》、《蛋类产品检查法》、《果蔬类产品检查法》等，形成门类齐全、相对独立的法律体系，全面夯实农产品质量安全的法制基础。二是对现有的法律法规进行适当修改和补充。首先，要对现有的《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》、《种子法》、《渔业法》、《动物防疫法》等法律法规进行修改，增加农产品质量安全监管的专门规定；其次，要配合立法机关做好现行《农产品质量安全法》及其配套规章的补充完善工作，抓紧研究制订有关农业产地环境管理、农业投入品管理、生产与加工过程管理、储运与流通经营管理、监督检查与法律责任等方面的配套规章制度，使《农产品质量安全法》内涵更丰富、实用性更强，赋予执法管理更充分的法律依据，真正做到有法可依。

(二)建立完整的农产品质量安全管理链条，形成严格的准入制度、生产经营管理制度、追溯制

影响农产品质量安全的因素非常复杂，这与我国农产品的生产经营特点有密切的关系。我国农产品的生产经营特点包括两个方面：一方面，我国农产品生产的主体是一家一户的农民，具有分散性特点，对数量众多而又零散的小规模生产者的农产品生产过程进行全面监管的难度很大。另一方面，由于我国农产品生产经营的市场化体制还在完善之中，消费者所购买的最终农产品需要经过收购、贮运、加工、批发、零售等多重环节的多个主体，农产品质量安全问题或者隐患的责任主体难以明确。这些问题都成为了制约农产品质量安全水平的瓶颈和难点。

比较而言，如果将管理重点放在流通环节，管理成本会降低，但会造成生产资源的巨大浪费，难以阻止不安全农产品进入市场；如果将管理重点放在生产环节，则需要巨大的人力物力投入，造成监管不力的局面。要突破农产品质量安全的瓶颈，就必须从完善市场准入制度着手。一般来讲，市场准入制度包括两个方面；一是产品的准入，即明确上市交易的最低标准，达不到标准的农产品禁止销售；二是主体的准入，即赋予特定主体以农产品的生产经营资格。我国涉及到关于农业生产资料的立法，包括《种子法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等，都确立了主体准入的制度。农产品与农用工业品具有不同的生产经营特点，因为农产品的生产者主要是广大的农民，采用主体准入制度是不适宜的，与市场竞争的要求是不吻合的。因此，逐步消减主体准入，提升产品准入是强化农产品质量安全监管的前提。同时，法律规制可以将农产品标准细化为无公害农产品、有机农产品、绿色农产品等几个不同层次。将无公害农产品作为最低准入标准，对于有机农产品和绿色农产品可以由生产经营者自愿申报，政府经检验发给相关证书。

此外，在执行严格的准入制度和生产经营管理制度的同时，建立行之有效的农产品质量安全追溯制度势在必行。可考虑借鉴前述食品安全管理实施HACCP，确定分析存在问题的具体方式实现追踪溯源的必要条件以实现农产品质量安全。

(三)加强资源整合，降低管理成本，提高管理效益

针对当前农产品质量安全管理体制部门职责重叠、管理职权紊乱、相互推诿、管理体制不顺的问题，政府管理部门应加强资源整合，明确权责分工。农产品质量安全监管工作涉及农产品生产、加工、流通和消费等多个环节。各级政府要加强对农产品质量安全监管工作的领导和协调，明确分工，落实责任制。农业主管部门要切实履行法定职责，充分发挥农产品质量安全监管工作的主力军作用，对内整合资源，对外主动与质检、卫生、工商、食品药品、经贸、检验检疫等相关职能部门搞好协调，加强合作，形成合力。建立健全统一、协调、权威、高效的农产品质量安全监管机制。同时，政府部门应转变管理方式，从偏重一般管理转向管理和技术指导、培训等相结合方面转变。加强国际合作交流，借鉴发达国家的成功经验和做法，同时积极参与国际规则制定和官方评议工作，力争早日与国际接轨。

此外，应力图建立有效的预警、监督、管理和惩戒机制，从而形成一张涵盖与统领整个农产品安全生产流程的监督管理网络。逐步建立健全“服务、管理、监督、处罚、应急”五位一体的农产品质量安全工作机制，推动农产品质量安全工作逐步走上制度化、规范化、常态化。由于农产品生产环节众多、品种多样，逐一全面的检验控制难以实现，必须针对农产品品种，找到质量安全的关键点加以控制，才能做到降低管理成本、提高管理效益。

责任编辑：唐守祥