范冠峰

[摘要]在中国经济快速发展的大背景下，港口所扮演的角色越来越重要，因此，探讨港口经营应遵循的基本法律原则有着重要的现实意义。在我国，港口经营主要应遵循以下原则：港口经营许可原则；公平竞争原则；优先保障特定物资运输的特事特办原则；港口经营人合法权益受法律保护原则。

[关键词]港口经营；港口经营许可；法律原则

[中图分类号]D920.0[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0080-02

在中国经济快速发展的大背景下，港口所扮演的角色越来越重要。发挥的作用越来越突出。然而，与港口经济的快速发展相比，我国港口法律制度的建立和健全显得极为紧迫，整个港口行业的法治现状不容乐观。

虽然《中华人民共和国港口法》已于2004年1月1日实施。但是有关港口尤其是港口经营的法律制度仍然是当前立法的弱点所在。因此，研究港口经营法律制度有着很重要的现实意义，尤其是探讨港口经营应遵循的基本法律原则犹显迫切。

笔者认为，我国港口经营因遵循以下法律原则。

一、港口经营许可原则

这是港口经营应遵循的最重要原则。港口经营行政许可制度，是指国家依法设立的市场准入制度。它要求经营者必须向政府申请取得港口经营许可；未经许可，不得从事任何港口经营业务。

港口作为国民经济和社会发展的重要的基础设施，从某种意义上讲，具有较强的区域垄断性和社会公益性。它除了具有旅客运输、货物装卸等服务功能外，还具有较强的社会服务功能。企业和公众对港口服务具有较强的依赖性，往往不可选择。港口的这些特点决定了政府必须对港口经营者设立严格的市场准入管理，选择那些经济条件好、服务信用高的经营者从事港口经营，切实维护企业和公众的合法权益。因此，设立港口经营行政许可制度，是基于港口的特殊属性决定的。

(一)港口经营许可的条件

港口经营许可条件是港口经营人从事港口业务经营的基本要求，也是港口行政管理部门决定是否许可的法定条件。

根据《港口法》的规定，港口经营许可的条件主要有以下四个：一是固定的经营场所。这是保证港口业务经营的地域要求。从港口业务的种类看，无论是哪一种业务，都离不开一定的经营场所。否则，这种业务就无法进行。二是与港口经营业务相适应的设施、设备。主要是指能够满足经营业务需要的各种码头及其配套设施、设备，旅客运输服务设施、设备，港内作业的装卸、驳运、仓储设施、设备和拖轮经营设施、设备等。三是相关专业技术人员和管理人员。港口经营是一项专业性、技术性较强的工作。它要求必须具有一定的专业技术人员和管理人员作保证。四是在具备上面三项条件的同时，还必须具备其他法律、法规规定的条件，如关于环保的条件、安全的条件、卫生管理的条件等等。关于这些条件，都分别由不同的法律、法规作出相应规定。港口经营人也必须加以遵守。

(二)港口经营许可的程序

程序是现代行政的基本要求，行政许可必须严格按照程序来进行。行政程序是行政机关行使行政权力的方式、顺序、步骤和时限的总称。应当说程序是权力(利)的运行方式，也是行政权力实现公正的保证。一个行政行为只有实体规定，没有程序规范和约束，这个权力是运作不好的。如果把行政管理目标看作结果，程序就是方法。不少人对程序作用的体验不深，往往认为我办事办对了就行，不需要遵守什么严格的程序，这就是重实体、轻程序的思想。行政许可缺少必要的程序，已在实践中产生了不少消极后果，例如：行政许可缺少明确具体的条件，是行政机关及其工作人员的自由裁量权过大，工作人员仅根据习惯、经验、与申请人的关系好坏，甚至一个人获得好处的多少来决定许可与否；政府有关部门重复审批，一个许可在部门内设机构之间的程序周转环节过多，实际上变成多渠道许可，给申请人增加额外负担；等等。解决这些问题的根本出路就在于通过立法确定严格的行政许可程序，既保证行政机关不滥用权力，防止政府工作人员独断专行，又促使行政机关有效实施行政管理，使管理相对人的权利真正得到实现、义务得到履行。

法律明确规定，港口行政管理部门自收到书面申请之日起30日内依法做出许可或者不予许可的决定。这就要求港口行政管理部门必须牢固树立时间观念，增强为民服务的意识，在收到申请之日起要抓紧工作，提高效率，保证在30天内完成有关材料的审查，及时做出予以许可或者不予许可的决定。这是法律赋予港口行政管理部门的义务，港口管理部门必须认真加以履行，不得有丝毫懈怠。

港口管理部门对港口业务申请经审查合格的，应当及时做出予以许可的决定，并向申请人颁发港口经营许可证；经审查不合格的，也应当及时做出不予许可的决定，书面通知申请人并告知理由。这是港口法赋予港口行政管理部门的又一项法定义务。港口行政管理部门必须认真履行这项义务，彻底改变过去存在的衙门习气。

二、公平竞争原则

参与市场竞争的每个经营者，在充分发挥自身优势、获得最大利益的前提下，必须遵守共同的市场竞争规则，维护公平竞争秩序。不得以不正当理由竞争手段获取非法利益。公平竞争是市场经济的基本法则。

为了维护港口经营的正常秩序，保护有关各方当事人的合法权益，港口法明确规定：国家鼓励和保护港口经营活动的公平竞争。这是国家关于港口经营活动的基本方针，港口经营人必须严格遵守。不得实施任何非公平竞争的行为。

港口法要求，港口经营人不得实施垄断行为和不正当竞争行为，不得以任何手段强迫他人接受其提供的港口服务。港口业务经营人实施的任何垄断行为和不正当竞争行为，都是违法行为，将受到法律的制裁。

一般说来，所谓港口方面的垄断，就是指港口经营人利用其独有的优势地位，操控市场，排挤其他竞争对手，妨碍或者限制自由竞争等。垄断的根本危害就在于限制竞争，阻碍技术进步，损害货主和旅客的合法权益。所谓港口经营中的不正当竞争，就是指港口经营人利用不正当手段，排挤竞争对象，获取市场份额。不正当竞争的危害就在于削弱或者挤垮竞争对手，妨碍公平竞争。通常采取的不正当竞争手段有：以低于正常、合理水平的服务价格提供港口服务；在会计账簿之外暗中给与货主或者旅客回扣，达到多承揽货物或者旅客的目的；以歧视性价格或者其他限制性条件排斥其他竞争者等等。所谓强迫他人接受其提供港口服务，就是指港口经营人利用其优势地位，乘人之危，迫使货主或者旅客接受其服务。这是一种强买强卖的行为，是对他人权益的一种严重侵犯。无论是垄断行为，还是不正当竞争行为，以及强迫他人接受服务的行为，都是法律所不允许的，都是对公平竞争原则的极大破坏。对于这种行为，有关部门和司法机关必须依法予以严厉打击，确保市场竞争在公平有序中进行。

三、优先保障特定物资运输的特事特办原则

所谓保障特定物资优先运输，就是指港口业务经营人

在安排港口业务作业时对于特定的运输物资要采取特事特办的措施，保证这些物资及时、安全的运输。这种物资运输通常带有较强的强制性，不受常规运输作业程序的限制，要优先予以保障。

应当优先运输的物资主要有三种：一是抢险物资。天灾人祸是客观世界常有之事，但是积极采取措施，抢救人们的生命，减少或者化解危险，减少不必要的损失，则是每个公民、企业和政府的应尽职责。为了保证抢险工作的顺利实施，保证各项抢险急需的物资及时运达目的地显得尤为重要。港口作为水路运输的货物集散地，负有货物装卸的重要职责，能否保证货物及时装卸对于抢险工作的开展至关重要。二是救灾物资。救灾物资同抢险物资一样，也是事关人们生命和财产安全的重要物资。该项物资能否及时、安全运达目的地，同样会对救灾工作的开展产生直接的影响。三是国防建设急需物资。国防建设是一个国家安全稳定、领土和主权完整的重要保证。没有一个稳固的国防，国家的各项事业将无从谈起。国防建设离不开足够的物资保障，离不开运输系统的支持，包括港口的支持，尤其是在发生战乱的情况下，优先保证国防物资的运输更加重要。

《港口法》明确规定抢险物资、救灾物资和国防建设急需物资应当优先安排作业。这是法律赋予港口业务经营人的一项义务，经营人必须积极加以履行，不得以任何借口和理由拒绝履行这项义务。当然，港口法规定对这三类物资优先安排作业，并不是说港口经营人应当无偿作业。相反，港口经营人有权实行有偿作业。但是。一定要体现优先原则，不得以任何理由，迟延作业，可以考虑先作业、后结算。

四、港口经营人合法权益受法律保护原则

港口经营人作为企业法人，依法享有经营者应当享有的一切权利，并依法履行应尽的义务。在社会主义市场经济条件下，港口企业应当适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者。港口企业依法享有经营决策权，产品、劳务定价权，物资采购权，进出口权，投资决策权，留用资金支配权，资产处置权，联营、兼并权，劳动用工权，工资、奖金分配权，内部机构设置权等等。按照市场经济原则的要求，港口企业都享有平等的权利，共同参与市场竞争。政府有义务为各种所有制企业创造公平竞争的环境，反对以任何形式非法干预企业经营自主权，港口经营人的合法经营权应当受到法律的保护。

长期以来，我国的港口企业尤其是国有的港口企业实行的是“政企合一”的管理体制，企业对政府形成了依赖感，政府对企业产生了支配感。企业没有经营自主权，凡事动辄请示政府，没有政府的批示或者文件企业则无所适从。政府对企业的管理事无巨细，面面俱到，完全将企业视为自己的附属品，想怎么管就怎么管，使企业失去了应有的内在发展动力，缺乏充分的竞争力，在市场经济的大潮中始终处于被动地位。港口体制改革后，这种“政企不分”的状况得到了彻底改变。实行“政企分开”的新体制，给企业以充分的经营自主权，使其真正成为独立的经营主体。

港口的特殊性决定了港口经营人的特殊地位。在港口范围内，除了港口经营作业区外，还有一些政府部门的办公区域，包括办公场所及其设施、设备，尤其是一些对外开放港口更是如此。从道理上讲，这些政府部门及其工作人员的办公场所及其设施、设备，都应当由政府财政予以保障。但是，由于港口过去实行的是“政企合一”的体制，加之政府财政保障困难，所以。相当一部分政府部门的办公场所、设施、设备甚至工作人员的福利都由港口企业承担。在客观上给港口企业增加了较大的成本负担。重要的是，这些部门都直接行使着对港口的管理权，港口企业对他们的要求多数是有求必应，不敢随意拒绝。尽管港口体制改革后，实行了“政企分开”，但是，因体制上的原因，这种状况还难以彻底扭转。为此，针对这种情况，港口法特别强调任何单位和个人不得向港口企业摊派或者违法收取费用。不得违法干预企业的经营自主权。

只有遵循以上原则。才能理顺各方关系，才能在保证港口有序经营的前提下调动港口经营人的积极性。

责任编辑：敖红