刘学燕

[摘要]20世纪六七十年代以来，后现代主义作为一股新兴的文化思潮和思维方式开始登上历史舞台。后现代公共行政范式是在后现代主义思潮影响下对传统公共行政范式的批判与反思。当然，这固然有后现代主义先天的质疑和否定本性之故，不过现代公共行政的种种危机更是其受到冲击与挑战的内在原因。面临后现代社会的重重压力，公共行政进行后现代重构成为其获得新的合法性的唯一方略选择。

[关键词]现代公共行政；后现代公共行政；危机；解构

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0036-03

一、后现代公共行政理论简析

在西方传统和现代思想文化中，话语活动都是在某个“宏大叙事”的制约下或参照某个“宏大叙事”而构建起一套自圆其说的元话语；而后现代主义就是对一切“宏大叙事”表示怀疑，其矛头所向都是要否定、反叛作为现代性传统的西方思想文化及其话语和理论体系。

后现代公共行政理论是以福克斯、米勒和法默尔等为代表的学者在公共行政领域掀起的一种全新的理论思潮，兴起于20世纪90年代，至今方兴未艾。波林·罗斯诺曾说过：“后现代主义像幽灵一样时常缠绕着当今的社会科学。”虽然它脱胎于西方现代主义，但却具有反叛和批判现代主义的鲜明倾向，它将批判的矛头直指自启蒙运动以来直到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂。后现代公共行政理论强调否定性、非中心化、破碎性、反正统性、不确定性、非连续性和多样性为特征，它对传统公共行政理论尤其是理性官僚制进行了较为全面深入的质疑和批判。

就公共行政理论而言，美国著名公共行政哲学家法默尔(David John Farmer)从后现代视角做出了与众不同的概念阐释。在法默尔看来，现代主义和后现代主义是我们看待公共行政的两个基本视角或基本的语言范式。在现代主义的视角中，公共行政被建构为一种科学，一种技术，一种阐释；而在后现代主义的视角中，公共行政欲通过对“想象”、“解构”、“非领地化”和“变样”的强调来掀起一场变革官僚制的革命。另两位著名的后现代公共行政理论家福克斯和米勒认为。传统的公共行政实际上就是一个缺乏沟通的体系，或者说，它就是一个话语霸权的体系。在这一个话语霸权体系内，自上而下的指示、指令必须逐级执行，不容许有任何讨价还价，更不允许提出怀疑和表示异议。针对这种“独自式的对话”，福克斯和米勒对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了基于真实、诚实和坦诚的部分人对话基础上的话语论。

二、反思后现代语境下现代公共行政面临的危机

随着人类科学技术的迅猛发展，其创造的各种“恐怖神话”对人类的社会生活带来了巨大冲击，它们在改变人们生活内容与方式的同时，也改变了人们的思维方式和价值观念。在丹尼尔-贝尔看来“价值观念的变化和新的社会进程的出现，预示着重要的社会变革”，而社会结构的变化，则预示着新时代的开始，无疑这个时代就是后现代社会。但是这个时代转折却不像上次那样令人欢欣雀跃，因为这次转折将人类带进了一个危机重重的时代：人口爆炸、环境污染、贫富差距，经济危机、民族冲突等等。诸如此类的种种危机使人们不得不变换角度来重新审视这个世界。20世纪60年代，一批激进的知识分子宣称与现代社会文化进行“决定性的断裂”，从而引发了理论研究的转向(即现代主义转向后现代主义)，而理论转向的质变飞跃便是科学范式的转变。时代转折、理论转向和范式转变使业已处于后现代社会中的现代公共行政面临着种种危机。

一是政府运作危机：财政的、管理的和信任的。自由资本主义时期，就政府管理而言，“管得最少的政府就是最好的政府”，但随着20世纪30年代的经济危机和随后凯恩斯主义宏观经济政策的到来，政府开始大规模介入并干预市场和经济生活，这使得政府职能极度扩张、政府规模急剧膨胀；而另一方面，70年代初期的石油危机将始于60年代的经济滞胀推向了高峰，经济滞胀在使政府收入减少的同时，带来了社会保障开支的大幅度上升，再加之美国社会阶层结构变化，政府深陷财政窘境，而财政危机致使政府管理日益混乱，管理失调、失控、官僚主义和效率低下充斥着整个政府，其结果必然是政府信誉和形象受损并导致普遍的信任危机。

二是价值危机。笔者认为，理论范式的核心是价值诉求，后现代主义对于迥异于自己的现代性的批判总是建立在对现代价值体系进行颠覆的基础上，因此，处于后现代社会的公共行政对现代价值的执着必然会使其不可避免地陷入价值危机。在价值的性质上，现代价值论认为价值是抽象的、绝对的，因此也是值得不折不扣追求的。如现代公共行政从确立伊始就将“效率”作为其追求的价值目标，在绝对价值观的支配下必然出现政府行为“重事轻人”的偏颇取向。在价值的社会政治意义上。现代价值体系主张对权威、原则和基础的追逐，并将这种追逐置于宏大叙事的层面上。无论是韦伯、法约尔、古立克还是西蒙，现代公共行政者们都认为一定存在着具有普世性的确定准则，这种准则可以指导任何一个政府的运作，所以他们在研究过程中不可避免地提出了各种原则性、普世性和抽象性的理论。而事实上。政府的行政价值取向是非常复杂的，在社会政治意义上又是多元的，故而追求确定性、权威性和单一性的现代公共行政价值观必然无法在各种矛盾甚至冲突的价值取向之间作出平衡，进而会危及到公共行政的合法性基础。

三是政府运作之基——官僚制的危机。韦伯提出的“理性官僚组织模型”业已成为现代政府构架的制度基础，但是在后现代社会中却陷于了困境。盖瑞·J·米勒从经济学的角度，揭示了在官僚机构中下放决策权是不可避免的，而权力下放对于官僚决策的效率和一致性会产生负面影响，因为“任何一个组织，只要把决策权力赋予一个以上的子单元。那么就一定抑或蒙受行为不一致之苦，抑或导致一些低效率个人偏好组合”，而且会在科层中引起一个“帕雷托次优”的横向两难困境；同时。还存在着一个由于信息不对称、垄断和团队外部性而不可能通过激励来解决的“纵向两难困境”。不仅如此，若从组织结构的影响、官僚的心理与行为倾向、组织学习的瓶颈、民主行政价值的悖离等角度分析，官僚制度都面临着管理上的困境与危机。

四是合法性危机。公共行政的合法性是指公众对公共行政认同与忠诚的程度，这是公共行政得以存在和发展的前提，因而，对公共行政合法性的冲击是后现代主义对公共行政最剧烈的冲击，也是各种公共行政危机的终极表现。公共行政的合法性危机具体表现在：首先，现代公共行政“对事不对人”和原子化的价值理念对人性的歪曲导致公众对政府的认同度降低。其次，公众参与需求的日益提高与独白式政策对话之间的张力导致公共行政合法性的丧失。随着公众素质的提高，其参与行政的需求也在提高，但是由于现

代公共行政中存在的政策独自性的体制要素剥夺了公众参与的机会，而政府提供的各种参与机会，如听证会、“民主化”的政策分析等又是不真实的，“它实际上是在市民直接参与到精英政策制定者中制造距离”，这使得公众参与与政策独白之间产生了巨大的张力，进而导致了公众对政府认同感的降低，公共行政的合法性面临着危机。再次，政客们往往忙于形象和政绩工程，却缺乏宏观的社会责任意识，因此政府所提供的各类政策服务难以满足公众需求，从而削弱了公共行政的合法性基础。最后，屡见不鲜的政治丑闻、权力腐败与贪污渎职使人们对于政府公共行政之信心逐渐丧失，从而导致了公共行政的合法性危机。

当然，社会图式的变迁导致公共行政之危机乃必然所趋，但如果据此认为正常而不闻不问的话，那么这种危机的后果则可能非常严重。因此，对于公共行政所面临的诸多危机，我们必须持反思态度，在反思的基础上，对危机之深层原因——现代性公共行政的将亡价值进行解构。

三、后现代公共行政对现代公共行政的价值解构

后现代主义基于对现代性的批判与解构。彻底否定并超越了现代社会赖以维持的理性原则、方法论基础以及人类中心主义的价值观，同时又凸现为后现代社会的文化逻辑。与现代性所强调或体现的理性主义、普遍主义、基础主义、确定性、权威性和中心主义相比，后现代以差异、断裂、多元、分解、零散性、破碎性、片断性、游戏性、或然性、散漫性等范畴表现出的不确定性、碎片性、反整体性及反本质主义、反基础主义、反中心化、反权威化等，着实对现代性进行了成功的解构。

1、消解权威。即反等级制度和权威性话语。现代性为权威奠定了坚实的基础，这使得“造就权威”运动获得了合法性的外衣。随着政府权威自我神圣化为统治工具，权威逐渐成为类似于神而无需解释的神秘迷思。人们对于权威的迷思和无条件认同使得他们自身应有的权利相对丧失，整个现代社会几乎成为了绝对权威的世界。但是，这种神圣化的绝对权威具有极大的随意性，且极易异化，因此不具可依赖性；而当代政府却极力塑造与诉诸这种权威。结果必然使公众对政府的信任产生危机，因此必须消解权威。通过对权威的消解，人被解放并重新获得了自由，这样他们就可以将自己的意识和行为指向所有原来是被认为可望而不可及的领域并在全新的精神层面上，获得新生的体验，这样人的权利与自由得以还原。当然。如果权威话语和等级制度被完全消解，社会则可能丧失秩序和正常的运作规律，继而导致社会话语系统的冲突和矛盾，这无疑是后现代的内生缺陷所在。

2、“解官僚制”以释放民主行政应有之价值。随着人类社会生活理性化程度的日益提高，官僚行政似乎是不可避免的，当然，官僚制度对于行政效率的提高和国家统治的达成确实起到了举足轻重的作用。而正是政治官僚化所造成的精英统治和权力集中使得民主的多数统治原则无法实现，因为作为行政权力核心的人格化官僚一般是通过考试而非选举产生的，只对官僚体系负责而不受选民控制，这与民主政体必须坚持“被治者同意”理念是相背离的；再加之官僚体系的集权结构更能有效地整合资源和聚集力量，而多元、分散的政治主人则毫无与之对抗之实力，遂民主在官僚体制下难以实现。从另一方面看，官僚体系对于政治有相当强的渗透能力和化转能力，它可以轻易地将所有问题转化为技术性问题以利于行政解决，并通过理性地发挥其业务专长来“矮化政治”，以谋求其集团利益，这种“替代政治”的隐性现象致使公众处于民主政治中的无意识臣服地位，这与民主行政之价值也是背离的。鉴于此，各国政府开始致力于行政官僚改革以解构与超越官僚制，其中以英国撒切尔夫人的私有化改革、里根的行政官僚改革和克林顿的“重塑政府”运动尤为典型。

3、超越理性。众所周知，公共行政主流理论有两大源头：韦伯的理性官僚制和威尔逊的政治——行政二分。“受到这两个知识传承的影响，公共行政企图在民主责任的架构中，以对于人类行为的实证性了解为基础，建构一种理性的行政理论”。韦伯的理性官僚制是建立在对工具理性的追逐上的，这个工具理性意欲将整个世界置之于理性的、按部就班的程序之中，而人在程序中成为手段而非目的。由此不难看出，官僚制所追求的客观化、形式理性或曰工具理性背后暗含着对人的否定。然而，人是社会的最高价值和终极目的，因此。公共行政的合法性就在于对人的权利、价值和尊严的肯定与维护。而后现代主义则试图通过消解“工具理性霸权”来使事物的多样性得以还原，主张用非理性、人文性与差异的多中心性来替代理性的同一性。并通过把握变化中的不变者、流动中的恒定者来获得信息社会中真正的知识与智能。

4、解除正典。后现代公共行政学者认为，“作为一种可以接受的治理模式，传统的治理已经死亡”。作为传统治理模式的环式民主模式，人们已经基于各种原因对其提出了质疑，具体来说：(1)在很大程度上讲，人民的愿望和需要都被操纵了；(2)参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争；(3)理智地考虑，人们不会因为某一具体的政策而不投某一候选人的票；(4)在选举后，政治野心家所结成的联盟更多地受到议会游说者和相关的利益集团的影响；(s)如果说自由的代价就是永远保持警戒，那就只有广播节目的主持人愿意付出这种代价了；(6)即使公众对于国会的表现普遍都不满意，似乎也无关紧要，因为他们可以重新选举代表，任期有限制在选民中间引起了共鸣。对于宪政主义，后现代公共行政者们认为其太保守，且缺乏实在的指向物，如从工具主义角度看，似乎又太依赖于既有治理结构。对于制度主义的批评在于，制度是僵化的并有怀旧之弊，因此，后现代公共行政者们用吉登斯的结构化理论来分解出类似于制度而又没有完全制度化了的与制度有沟通性的行为实践来替代。谈到社群主义，后现代公共行政者认为，“如果说传统治理模式的主要问题在于假定了一个意志自由的个体和对处于实际境遇中的个体的抽象，社群主义与之平行的问题是假定社会是至善的或基本上完善”，在此假定基础上，社群主义具有集权主义倾向，而且它可能会为了实现社会的完整、道德和一致性而剥夺私人性的权利；而更本质的问题则在于社群主义的理想化的怀旧性，“在发达的后工业资本主义无情地创造的大众社会中，它再也不是一个可行的和现实的选择”。

综上所述，曾被认为有效的传统治理模式及其替代无一例外地受到了后现代公共行政者的批评，而且从学术的层面说，在后现代状况中，任何想最终使自己成正典这样的东西的企图(如建立一个机构或社会契约)都将受到攻击、解构和抛弃，因为后现代主义对于普遍性的诉求、宏大叙事和基础主义等正典性的东西有着特别的敌意。

责任编辑：李晓丽