廖长林 高 洁

摘要:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》实现了我国农村土地管理制度改革上的三大突破,但三大突破的落实还存在一些障碍,需要在城中村、城郊村、园中村集体土地产权制度创新试点中深入推进。我们应摒弃部门立法的做法,从政府立场中立的原则出发转变政府职能,从平等保护产权主体利益是立宪的最本质理念出发修正宪法第十条,从尊重农民集体土地作为社会主义公共财产神圣不可侵犯出发修订《土地管理法》,以试点推动土地管理制度改革,并及时将改革的成果上升为法律法规。

关键词:集体土地产权制度;征地制度;转变政府职能;平等保护

中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1003-854X(2009)12-0044-03

一、十七届三中全会《决定》对农村土地管理制度改革上的三大突破

我国现行的土地管理制度安排是:(1)土地实行公有制,即全民所有(国有)和农民集体所有,城市市区的土地归国家所有。(2)土地所有权不能买卖,但可因公共利益之需由政府代表国家征收并给予补偿,国家征收的是农民集体的土地。(3)土地使用权可以依法转让,但实行用途管制,并由此将土地分为农用地、建设用地(分为经营性、保障性、公益性等)和未利用地,严格限制农用地转为建设用地。集体建设用地的使用权因所有制性质不能享有与国有土地同等的权益,并被限制在只能用于农村兴办的村办企业或入股联营企业用地,农村公共设施及公益事业用地、农民建房的宅基地用地、以及因破产、兼并致使土地使用权依法发生转移的用地等四种与农业用途相关的情形,除此之外,所有非农建设用地必须而且只能使用国有土地①。

这种按土地所有制性质区别对待用途管制的制度安排的好处是,国家垄断了土地供给市场,控制着建设用地总量,方便了政府对土地的管理。但随着我国市场经济发展和工业化、城镇化进程加速,城乡土地不同身份导致的同地不同权、不同价的巨大利差已在城乡之间引发了越来越激烈的社会矛盾和严重后果:(1)土地大量征收造成耕地锐减和失地农民激增;低成本征地补偿造成多征多占、土地闲置浪费严重和失地农民就业、住房、社保问题突出。(2)农民集体农用地的使用权要转为非农建设用地的唯一途径只能是政府征收,即只能通过低价征收丧失土地所有权变性为国有再按拍卖出让高价购得才能拥有非农建设用地使用权。(3)农民集体建设用地只能用于与农业相关的用途,只要用于非农用途,就必须经过征收环节而丧失所有权,农民集体建设用地为获取与国有建设用地同地同价的流转探索从一开始就处于非法状态。这表明即使集体土地遵守土地利用规划的用途管制和年度计划的指标管制,其在用途上也不能取得与国有土地平等的地位,土地管理法不能保护农民集体的征地权益,反而成为政府合法占有农民集体土地权益的强有力的法律武器。国家通过垄断土地市场利用土地价格剪刀差为工业化和城镇化发展积累资金,农民则用自己的土地命根为工业化和城镇化发展做出巨大牺牲,但却不能分享到工业化和城镇化带来的相应成果。

为改变这种现状,统筹城乡改革,促进社会和谐,《决定》要求,要“规范推进农村土地管理制度改革”,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和

农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”我们认为,这段话与现行的土地管理制度相比,至少体现了三大突破。

一是明确了两种不同所有制性质的经营性建设用地享有平等权益。这个突破表明的是,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,非农建设用地必须使用国有土地的规定被打破,集体建设用地只能用于村办企业、农村公共设施及公益事业、农民自己建房的禁令也被打破,农民集体在使用集体经营性建设用地或农用地转为非农建设用地时不仅再也不须征为国有,还可以进入市场流通。即在建设用地的使用权上,无论是国有还是集体土地,只要两者在用途上都符合土地利用规划和年度计划,两者的使用权利是平等的,没有差异。土地是否国有的性质不再成为建设用地进入市场的唯一限制,从而打破了过去以所有制性质阻碍集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现两种不同所有制性质的建设用地同地、同价、同权,取得真正意义上的平等权益和建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对农民以土地权益合法分享工业化和城镇化的成果具有革命性的意义。

二是打破了政府对经营性建设用地市场的独家垄断。这个突破表明的是,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,在经营性建设用地市场上,国家的独家垄断已被打破,土地供给主体已由国家一家变成了国家和农民集体两家,且两家拥有平等的权利,即两种产权,同一市场,显化了集体建设用地的资产价值和效益。这有利于逐步形成反映土地市场供求关系、土地资源稀缺程度、开发利用土地损害环境成本的土地价格形成机制,有利于形成城乡统一的建设用地市场,有利于建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系,有利于充分发挥市场在配置土地资源上的基础性作用。

三是明确提出要改革征地制度和完善征地补偿机制。这个突破主要包括三层涵义:(1)《决定》通过明确界定公共利益来缩小强制征地的范围将成为今后征地制度改革的方向,体现了对农民集体土地权益的保护。(2)《决定》改变了对农民征地补偿偏低的做法,允许在规划确定的相同区片内,使用土地市场价格作为征收集体土地的补偿标准,体现了以市场配置土地资源和高成本征地价格来约束政府行为。(3)《决定》要求解决好被征地农民就业、住房、社会保障等长久生计问题,表明了国家为全体国民建立社会保障制度是服务型政府应尽的职责,与农民土地(被)征与不征没有必然联系。

二、湖北省在“三村”集体土地产权制度创新试点中落实三大突破遇到的障碍

一是从根源上看,在建设规划范围内落实三大突破与现行的法律法规有矛盾。我国现行的土地管理法是依据现行宪法第十条而不是第十二条的规定制订的,而宪法第十条与第十二条之间存在法理上的矛盾。宪法第十条规定城市土地归国家所有,国家因公共利益之需可以征收、征用农民土地;而第十二条又规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯②。农民集体的土地属于公共财产,也应神圣不可侵犯,从而产生了法理上的逻辑悖论。这一悖论早在1982年现行宪法出台时就已经存在,只是当时还是计划经济时代,土地的市场价值没有得到显现,城镇化进程中的失地农民也被安置成了农村人人羡慕的工人,因而没有产生严重的失地农民问题,宪法的内在矛盾一直被人们所忽视。但从上世纪90年代以来,由于城市化进程加速及政府经营城市的理念出现偏差与企业市场化改革后难以安置失地农民就业的矛盾激化,导致大量无地、无业、无保障的“三无农民”,宪法的内在冲突开始日益显现。1986年土地管理法出台后,经历了1998年和2004年两次修订,此时我国的市场经济已经获得了迅速发展,但遗憾的是,由于部门立法,宪法第十二条的精神始终未能在土地管理法中得到体现。相反,土地管理法依据宪法第十条的规定合法为政府大范围征占纳入城市市区的农民集体土地提供了法律武器。因此,在现行的土地管理法尚未修订的前提下,三大突破与现行土地管理法是矛盾的。它表明,一方面,只有按照平等保护的思路开展试点,才有可能突破一些不合时宜的法律条文;而另一方面,如果真的按照三大突破来开展试点,必须突破尚未修改的土地管理法。

二是从现实看,国土资源部对《决定》的解读使得三大突破无法在“三村”得到落实。这主要表现在两个方面:一是对规划范围内征地的规定;二是对征地补偿标准的界定。《决定》对规划范围以内的集体建设用地并未做出明确的规定,按照对三大突破的理解,应该是给地处规划区内的“三村”试点探索预留了空间,而国土资源部的一纸《通知》却将《决定》预留的空间完全堵死了:“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,非农建设使用农村集体土地,实行国家征收。”这表明,国土资源部对涉及到土地矛盾最为尖锐的“三村”,仍然采取按土地的所有制性质不同来区别对待的用途管制政策,三大突破因国土资源部的一纸通知而无法在“三村”得到落实。其实,《通知》如此要求等于是将所有城市规划建设用地包括大量商品用地都纳入了所谓的公共利益之中,而这恰恰是在现行的征地冲突中被人们广为诟病的做法。关于征地补偿标准的界定,国土资源部在《通知》中规定按照被征土地同地同价原则由地方人民政府批准实施统一的征地补偿标准及时足额支付到位,这实际上是将征地定价权交给了当事双方中的征地一方,不仅有失公正,违背了定价双方一致同意的原则,而且故意曲解了同地同价原则。《决定》中的同地同价是以土地的市场价格作为征地的补偿标准,决不是《通知》所说的由政府批准实施统一的征地补偿标准并适当提高。因此,《通知》的这一规定也应按《决定》精神加以修正,并与《决定》保持一致。

三、在“三村”贯彻落实三大突破的思路与建议

首先,从平等保护产权主体利益是立宪的最本质理念出发修正宪法第十条。由于我国宪法对土地的规定存在法理上的矛盾,要修订土地管理法必须先修宪,否则无论土地管理法怎么改,都摆脱不了违宪的嫌疑。从我国宪法的演变历程来看,1954、1975、1978年三部宪法都没有城市土地归国家所有的规定③,这清楚地表明那时的城市土地并没有完全属于国有。因此,要消除现行宪法的内在矛盾,最好的办法就是修正宪法第十条。从我国立宪的本源上看,平等保护财产所有权和公共财产不受侵犯的条款不仅始终贯穿于四部宪法中,而且也早于1982年宪法第十条中城市土地归国家所有的条款,已有学者认为该条款关于城市土地国有的来历并不那么清楚④,因此,消除现行宪法的内在矛盾应是在不抛弃宪法第十二条法理的前提下修正第十条,更能体现立宪的本意。从平等保护产权主体的角度看,我国四部宪法都体现了对私有财产的保护,2007年出台的物权法更是明确规定国家保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利,在平等保护上,我们已加强了对私有财产的保护,但却忽视了对集体土地权益的保护,不能不说是一大缺憾。从充分尊重农村原居民土地权利的角度看,农民集体土地在城市化之前就客观存在,农民拥有对这片土地的权利,如果不是工业化和城市化的圈占,他们将一直拥有着。因此,被纳入城市中的农民集体土地是否国有化应充分尊重农民集体的自主自愿选择,宪法及相关法律应取消或修正城市土地国有的规定。

其次,从尊重农民集体土地作为社会主义公共财产神圣不可侵犯出发修订《土地管理法》。一旦取消城市土地国有的规定,宪法第十条与第十二条的法理悖论就会自然消失,作为社会主义公共财产的农民集体土地自然就会重新获得神圣不可侵犯的权利,这应成为修订土地管理法的思路。(1)禁止政府在公共利益之外以任何理由、任何手段征占农民集体土地。针对当前一些地方滥占耕地的问题,土地管理法的立法思路要从“一个约束”(约束农村集体土地农转非)转变为“两个约束”(约束农村集体土地农转非、约束政府的征地行为),特别是要突出约束政府的征地行为。(2)农民集体应该享有本属于自己的城市市区土地的所有权。只要宪法取消城市土地国有的规定,农民集体土地将重新回到1982年宪法以前的状况,即可在城市中与国有土地并存。农民集体土地变为城中村或市区后,不必经过国家征收环节,再也不用受征地价格双轨制的侵害;城市土地的供给主体将由现在国家一家垄断变为国家和农民集体两家,农民集体也可以享有土地增值收益;城市中可能会出现田园风光,即此时的农民集体依照相关法律政策,既可将土地转为非农用地,也可继续保留为农用地,从而有可能改变城市的整体布局和景观。(3)城市使用农民集体土地应按市场价格支付使用成本,农民集体长期拥有所有权。在土地管理法修订中作这样的规定好处有二:一是对于用地单位为城市政府的公共用地,政府将因地价高昂减少甚至放弃征地,有助于政府自动限制城市规模、滥建城市广场、储备土地或征而不用等行为,有利于保护耕地。二是对于用地单位为工商企业的商业用地,企业从农民集体与从政府购地相比成本不会变化太大,但政府此时则成了与双方利益均不相干的第三方中立者,完全可以按土地用途和土地利用规划、年度计划进行管理,既可收取土地交易税费,又可从源头上治理征地和卖地中的腐败问题,有利于构建公正、廉洁的服务型政府。

第三,从政府立场中立原则出发转变政府职能。现行土地管理制度赋予政府部门对土地严格管理的职权是对的,但问题是政府对土地进行管理时没有保持中立立场,而是运用公权力与民争利。原因是在土地问题上,政府的公共管理职能与作为国有土地所有者的职能不分,既当裁判员,又当运动员。作为裁判员,政府除了运用财政、货币政策进行宏观调控,现在又将土地闸门(地根)作为宏观调控的特殊手段;作为运动员,政府是土地市场的供给者和特定的利益博弈者,拥有土地财政收入最大化的强烈动机,导致土地交易难有公平可言,极大损害了政府的公正形象和公信力。因此,要提高政府运用土地闸门进行宏观调控的能力,就必须把政府公共管理职能与土地所有者的职能分开,通过转变职能来保持政府利益的中立化,公平对待所有市场主体。

第四,在推进农村集体产权制度创新试点的三村开展土地管理制度改革试点工作。试点先行是我国改革取得成功的重要经验,涉及突破现行法律法规的土地管理改革试点,必须要经过报批并做到“局部试验、封闭运行、结果可控”,成功后方可推广⑤。目的是以试点推动改革,然后将改革成果及时上升为法律法规。要按照平等保护的思路开展试点。政府不再垄断土地市场,土地市场的供给者由原来国家一家变为国家和农民集体两家;任何用地方无论使用集体土地还是国有土地都具有同等的权益,但必须遵守土地利用规划(用途管制)和年度计划,政府依然承担控制建设用地总量和严格保护耕地的职责;在征地制度安排上,除非严格界定为公共利益的需要,只要农民集体不同意,政府不得征收和征用;如果农民集体同意政府征用,政府必须按照同地同价原则按市场价足额支付农村集体组织征用费用,使用年限到期后,政府要么交还土地使用权,要么必须重新支付征用费用;其他单位购买或使用农民集体土地,由用地方和农民集体通过平等交易完成,政府只是监督土地是否符合用途管制,并收取相应的土地交易税。另外,可以在“三村”扎实推行社区股份合作社,具体做法是把以土地为核心的集体资产全部作价量化按股配置给社员,实现对内的产权明晰,防止农民集体或村干部侵占农民个人的土地权益。

注释:

① 参见现行中华人民共和国宪法第八条和中华人民共和国土地管理法第二、四、八、四十三、六十三条。

② 参见现行中华人民共和国宪法第十条、第十二条。

③ 参见1954年中华人民共和国宪法第八、十三条,1975年中华人民共和国宪法和1978年中华人民共和国宪法第六、八条。

④ 周其仁:《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》,《经济学季刊》2004年第1期。

⑤ 陈锡文:《准确把握农村土地制度改革的方向》,《人民日报》2008年11月4日。

作者简介:廖长林,男,1960生,湖北仙桃人,湖北经济学院副研究员,湖北武汉,430205;高洁,男,1968年生,湖北蕲春人,湖北经济学院教授,湖北武汉,430205。

(责任编辑 陈孝兵)