马秀玲 邓 瑶

摘要:罗斯福新政虽起源于应对1929年至1933年经济危机所带来的社会风险与问题,但却为美国经济的长期发展确立了稳定基础,为现代市场经济条件下政府对经济进行宏观调控积累了基本经验,如怎样防范金融风险、保证经济社会的稳定发展、提供必要的公共工程、增加就业等。本文在新的历史背景下,结合中国实际,重新思考了罗斯福新政给我们带来的重要启示,并从制度建设与政策选择两个主要方面提出了应对风险的建议。

关键词:罗斯福新政;风险社会;经济危机

中图分类号:F019文献标识码:A文章编号:1003-854X(2009)12-0031-04

自然灾害、食品、药品安全事件、生产安全事故、大规模传染疾病、生态环境破坏、全球金融危机等各种社会风险问题使得现代社会公众已经切身地感受到生活在风险社会之中。由此带来一个非常重要的问题是我们如何有效治理风险、应对挑战?美国加州大学伯克利分校的巴里·埃森格林和都柏林大学三一学院的凯文·欧罗克两位经济历史学家认为:“从全球范围来看,我们正沿着1929年大萧条的轨道发展,甚至更为严重……。首先,全球工业产值下降的轨迹与大萧条期间惊人地接近。其次,全球贸易萎缩的幅度也较大萧条的第一年严重得多。第三,尽管最近出现反弹,但全球股市的跌幅仍远远高于大萧条相应阶段的跌幅。”①

一、罗斯福新政出台的内在动因

罗斯福新政是在1929-1933年资本主义经济大萧条的背景下出台的,这次经济危机已经到了“毁灭的边缘”②。1929年到1932年,美国的国民生产总值从1040亿美元下降到410亿美元,降幅达60%,国民收入下降50%;工业下降46%,失业人数达1700万人,在业职工的工资下降35-40%;农业收入下降60%,100多万农户破产;5500多家银行倒闭,至1932年6月,32个州的银行全部倒闭,出现了大规模的挤兑风潮;28%的城市人口和1000多万农民没有收入,出现了饿死人的情况,还有千百万人如牲畜一样勉强维持生存;失业人员和饥饿民众到处示威游行,罢工浪潮高涨,有些城市发生了占领市议会大厦、政府大厦,冲击银行等激烈行动;在农村,一些地方甚至出现了武装反抗斗争③。就是在这样严峻的危机形势下,富兰克林·罗斯福入主白宫。为了应对危机所引发的巨大的经济、政治、社会风险,罗斯福政府采取了一系列新政措施:包括整顿金融、组织救济、压缩农业、提高物价、成立各种管理局协调经济,政府拨款兴建公共设施等。

如果我们仅仅从传统的资本主义经济危机理

论分析罗斯福新政出台的原因,显然是不够充分的。实际上,种种危机因素早已潜伏在20世纪20年代的美国经济繁荣时期。第一次世界大战后,美国经济保持了快速增长。1919-1927年,工人劳动生产率提高了52%,1920-1930年,农业劳动生产率提高了20%。1922到1927年每年的经济平均增长率为7%,这在和平时期是最高的。国民生产总值也从1919年的742亿美元(按1929年的美元计)达到1929年的1031亿美元④。美国经济学家称这一现象是“持久的繁荣”,事实上,当时的繁荣是缺乏牢固根基的,原因在于长期以来,美国经济奉行的是政府不干预的自由放任主义,放任自流的结果是竞争无序,生产严重过剩,产品大量积压。更为重要的是生产资料的私人占有使社会财富愈来愈向少数人集中,加上政府缺乏福利制度和社会再分配调节机制,造成富人更富,穷人更穷。“与高度发展的经济相比,人民的购买力严重不足,生产和消费的矛盾突出。农民的情况尤为严重。随着生产效率的提高,就业人数在经济大发展的情况下却几乎没有增加,维持了1923年的水平。相反,这一时期,企业家则由于技术革命和企业兼并利润大增……,共和党政府的税收调整大大降低了企业纳税负担,加剧了财富的集中……,到1929年,美国1%的人拥有36%的财富”⑤。

在大危机、大萧条的20世纪30年代,美国当时面临着三种选择:继续推行传统的自由放任政策;推翻资本主义私有制,实行前苏联式的社会主义公有制;改善资本主义制度。罗斯福做出了第三种选择。原因在于:首先,美国是一个移民国家,没有封建主义的传统,独立战争后建立了比较完备的资产阶级民主政治体制,经过南北战争又取缔了奴隶制度,进一步打击了旧的传统势力,国内虽也有些法西斯组织和活动,但成不了大气候⑥。其次,也是源于移民的历史,美国历来就有改革、改良的传统。美国著名史学家H·S·康玛杰说:“美国本身就是一个最大的实验场,一代又一代的开拓者,一次又一次的移民浪潮,在不断改变美国的面貌。”⑦19世纪末和20世纪初,美国兴起的“进步主义”运动就是一个典型的例子。“19世纪中后期的国家治理结构基本上是18世纪建立起来的,不仅无法有效地应对经济和社会变迁带来的各种新问题,而且越来越成为问题的一部分,例如,政府效率低下,充满腐败等……,进步时代的改革者开始整体性地思考各种社会、经济、政治问题的成因,重构国家治理制度,从而比较成功地应对了经济社会变迁形成的各种挑战。”⑧然而,进步主义运动只是消除了资本主义某些突出弊端,并没有触动垄断资本主义的根本,但它为日后罗斯福新政的大规模改革打下了一定的基础。从这个角度上看,没有经济危机的爆发,进步时代提出的许多改革措施可能就此搁浅,正是由于经济危机的爆发,才有了强调国家干预与改革的罗斯福新政。而且,它的重大贡献还在于建立了福利国家——由政府来保证人民有一个最低限度的生活标准。从此,国家开始承担其原来不曾承担的责任。最后,作为资产阶级利益的忠实代表,罗斯福采取的改革措施从本质上来说就没有考虑要改变资本主义生产资料私有的性质,动摇资本主义的根基。罗斯福曾提到:“在美国,从没有另外一个人比我对资本主义制度和私人企业、私有财产和私人利润有着更坚强的信仰……当这个私人利润和自由企业制度临到毁灭的边沿时,是这个政府挽救了它。”⑨这也正如美国历史学家内森·米勒所说:“罗斯福无意发动一场革命,也无意为美国创造一种新的体制结构。相反,他是在设法医治一个资本主义社会的暂时疾病,通过护理使它恢复健康。只是因为常规疗法再也不能奏效,他才试用了试验性疗法。”⑩

二、罗斯福新政的主要内容与成效

总体而言,在美国经济发展何去何从的关键时刻,罗斯福抓住了金融、农业、产业三个主要问题进行了大刀阔斧的改革。其中,金融是经济的核心,农业是关键,而产业则是根本,三者缺一不可。“新政”提出的“整顿金融业”、“农业调整法”和“产业复兴法”发挥了巨大效力,为美国经济摆脱20世纪30年代的严重危机铺平道路,并为二战后长达20年的经济繁荣奠定了雄厚的基础。

具体而言,罗斯福新政大体上经历了两个阶段。第一阶段自1933年起至1934年,主要是遏止资本主义制度的进一步崩溃,恢复经济,救助失业、困难群体,所通过的法律和采取的措施多属紧急和暂时性的,涉及社会、经济改革的不多。第二阶段自1935初至1939年,侧重社会、经济改革。综合这两个阶段,新政的内容大体上可以归纳为七大类:银行整顿和金融改革;大规模举办公共工程,开展以工代赈,大力举办社会救济事业;农业调控与改革;工业改革与劳资关系的调整;建立社会保障体系;加强对公共服务业的监督和管理;税制改革。金融改革在及时挽救1933年的银行危机后,改革了银行制度,加强了对证券和商品交易的监督管理,为防止证券投机和金融崩溃做了大量的立法工作,其中一个重要举措是通过了1935年银行法,把商业银行和投资银行的职能严格分开{11}。金融政策的顺利开展,确立了国家在金融事务中的主导地位,为“新政”在其他领域的实施提供了有力支持。除了银行危机外,农业危机问题的解决在当时也是刻不容缓的。1933年5 月罗斯福总统签署的“农业调整法”要求用缩减农业生产的办法使农民减少耕地和产量,达到减少剩余产品、恢复农业收入的目的。这一法案的实施,使农民暂时得到一些好处,但是,由于这是一种资产阶级改良措施,不可避免地对人民群众带来一些有害影响{12}。产业政策方面,通过了由总统签署的“国家产业复兴法”。该法宣布由政府调节工业生产中的问题,在各工业部门推行“公平竞争法典”,确定了产品价格、生产水平、销售市场的分配。国会还通过了“联邦紧急救济法”,成立了“紧急救济署”,拨款救济失业工人。这些措施在短期内都取得了一定效果,使陷入危机的国民经济开始好转。第二阶段的“新政“具体政策有了明显变化,主要表现在进一步限制垄断资本,对工农群众作更多的让步,实行较广泛的经济、社会改革。第二阶段的新政赢得了广大工人群众和下层人民的拥护,罗斯福取得了比1932年更大的成功。

虽然各国学者对于罗斯福新政的成效看法不一,但无论如何,“新政”所实施的许多法律和政策措施对美国经济战后的持续增长起到了积极的影响,“新政”期间所建设的许多基础设施和环保工程对美国发展的重大作用,也是人所共见的事实。新政起到了缓解各种矛盾的作用,总体上对发展生产力有利。尽管保守主义者后来对它不断进行攻击,但政府宏观调控的基本框架却长期保持了下来。

三、借鉴与启示

首先,国家调控与市场机制的有机结合是实现经济稳定增长和均衡发展的重要前提。罗斯福新政使得政府全面干预经济成为事实,政府职能出现了重大转变,政府承担了许多前所未有的功能与责任。然而,历史仿佛总是在政府与市场之间进行轮回。凯恩斯时代取代了自由放任时代后,出现了西方世界持续25年的经济增长与发展;20世纪60年代末到80年代初,西方经济陷入十年经济“滞胀”,政府调节市场的效率呈现出递减趋势,凯恩斯主义失灵;20世纪80年代,哈耶克、弗里德曼的学说取代了凯恩斯主义,引发了西方世界近30年来不衰的“新自由主义”浪潮。当代新自由主义与罗斯福新政的“新自由主义”代表了两种不同的价值取向。“新政”的“新自由主义”强调国家干预,当代“新自由主义”强调自由市场活力;“新政”的“新自由主义”是“中间偏左”的调整,更注重公众的利益和改革社会分配方式,当代“新自由主义”则是“中间偏右”的调整,更注重企业的利益和改革经济增长方式。从实质上而言,当代“新自由主义”开始弄清了市场失灵与政府失灵,在努力保护市场自由化的同时,强调国家宏观政策的作用和对市场的有效监督与约束机制,力图以一种有序的市场机制来克服政府失灵{13}。

但是,经验证明要处理好两者的关系是很不容易的,与其说这是经济学、政治学的理论问题,还不如说它是一门艺术。当代“新自由主义”在创造了新经济的同时,也不可避免地制造出了新矛盾。市场经济所取得的惊人的工业成就是以巨大的社会危害为代价的,在来不及进行社会经济政治结构调整的情况下,已对国际社会安全与稳定造成了巨大隐患。“最近的金融危机让当代人又记起大萧条的教训:自发调节的市场并不是像它的鼓吹者希望我们相信的那样作用。甚至美国财政部(不管是在共和党还是民主党治理下)和国际货币基金组织这些自由市场体系信仰的堡垒,都不认为政府不应该干预汇率,尽管它们从来没有给出一个内在一致的、有说服力的解释,来说明这个市场应该与其他市场区别对待。”{14}从很大程度上来说,国家干预能否维护和促进市场机制和经济的有序运行,要取决于国家干预的范围是否合理,方式是否对路,力度是否适当。但是,如何做到国家干预的合理性、适度性和有效性,实现经济的稳定增长和均衡发展,对于中国而言,需要在很多领域进行制度的重构。

其次,根据国家宏观经济管理设定的主要目标采取相应的政策手段。总体而言,西方国家宏观经济管理的目标主要集中在四个方面:经济增长、充分就业、稳定物价和平衡国际收支,只是在不同的时期,其侧重点有所不同。我国要实现国家宏观经济管理目标同样需要这些政策的选择。在当前全球金融危机的背景下,中国经济目前正面临着外需萎缩、经济增速下滑、企业经营困难特别是外向型企业海外订单减少、失业增加的严峻形势,内、外需结构的调整迫在眉睫。为此,我国的经济体制、社会环境与产业结构都需要进一步改革和调整。一方面,我们要出台一些应急政策;另一方面,也要建立风险控制的长效机制。目前,我国已经出台了一些刺激经济的政策。财政政策方面,总额4万亿的投资计划堪称“积极”,货币政策上,108个基点的大幅降息不可不谓“宽松”。在收入政策方面,有不少学者提出当务之急是利用国家财政税收的调节手段,缩小社会贫富差距,鼓励创造就业机会,增加居民的可支配收入,提高社会保障和公共福利——这也是目前为止实施的各项经济振兴措施的短板。有鉴于此,我们可以社会保障为突破口,提高低收入群体的收入,最终实现消费的可持续性发展。这也是罗斯福新政中的重要内容,从“救济穷人”的理念到《社会保障法》的颁布等都是应对危机的重要举措。考虑到我国低收入群体享受的社会保障待遇较低,因而增加的收入并不一定能转化为消费,他们的“边际消费倾向”可能比高收入群体更低,为了避免这种情况的发生,在提高低收入群体等社保对象待遇水平的同时,还需要同时提高其他社会保障待遇水平,在保障性住房、基本医疗保障制度建设等方面的配套措施必须同步落实。

第三,从世界角度而言,需要建立一种全球层面的风险预警与防范的合作机制。这种风险预警与防范合作机制的建立需要各国在发展本国经济、社会的同时,还要致力于提高全球、全世界人民的福祉,通过自身的发展促进全球的发展。在全球化的今天,风险跨国界的传播速度远远超乎了我们的想象,一些全球性问题,如地震、洪水等自然灾害、大规模传染疾病,全球气候变暖等问题的解决都需要各国共同努力。以大规模传染疾病的控制为例,发达国家一般都会采取比较严格的预防及控制措施,国家财政能提供比较充裕的预算与资金保障。然而,欠发达国家受财力所限,很难提供符合要求的公共卫生服务,而这些欠发达国家或地区的居民在不自觉的迁徙中又会传播疾病,此时,发达国家就会受制于欠发达国家的公共卫生与服务的供给水平,公共产品供给的短板效应彰显无遗。为此,“政府在制定公共政策过程中,应将社会风险的控制纳入到政府战略管理之中。首先要对公共财政的任务进行重新定位,包括为满足国际协定的目标构建与重建的直接支出,促进跨国界政策协调的管制和管制修订。其次,政府还需承担大量的新任务,如在全球化带来的效率压力下提供公共产品和服务、维持财政规范和债务可持续性、管理风险、识别何时采取国际行动更有效等”{15}。综上所述,社会风险的防范与控制需要加强国际行动,需要在更深程度、更广泛的范围内开展合作,不同国家间的政策进行有效的链接,才能解决新形势下的新问题。

中国自1978年改革开放以来的30年中发生了举世瞩目的巨变,但是经济高速发展带来的种种社会风险却让我们对改革所取得的成功多了一份担忧:我们拥有规模巨大的企业,但是,真正强大的企业的数量并不多;我们拥有庞大的财政收入,但是,还有巨大的并不富裕的人群。我们是否真正拥有财富?我们是否有一个创造财富的制度?如果有,那么如何持有我们的财富,能否给中国的财富一个安全的未来? 通过对罗斯福新政这段历史的深刻反思,能让我们对问题有更清醒的认识,它在给予我们启发的同时,也留给了我们广阔的思考和发展空间。

注释:

① 转引自马丁·沃尔夫《全球经济能否躲过大萧条?》,《英国金融时报》2009年6月23日。

② The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt., 5:448.

③⑥ 陈启懋:《罗斯福“新政”是现代资本主义的开端》,《美国研究》2006年第 2期。

④{12} 刘绪贻、杨生茂:《美国通史》第5卷,《富兰克林·D·罗斯福时代(1929-1945)》,人民出版社 1994年版,第3、85页。

⑤ 转引自陈明等《相信进步——罗斯福与新政》,南京大学出版社 2001年版,第31页。

⑦[美]H·S·康玛杰:《美国精神》,光明日报出版社1988年版,第65页。

⑧ 马骏:《经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革》,《公共管理研究》,上海人民出版社2008年第 6期。

⑨ 黄绍湘:《美国简明史》,三联书店 1953年版,第346页。

⑩[美]内森·米勒:《罗斯福正传》,新华出版社 1985年版,第414页。

{11} 陈宝森:《为现代美国奠基的罗斯福新政》,《中国财政》1998年第5期.

{13} 周穗明:《罗斯福新政与20世纪资本主义》,《当代世界与社会主义》2000年第4期。

{14} [英]卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,浙江人民出版社2007年版,第3页。

{15} Inge Kaul and Pedro Conceicao:“The Changes Under Way Financing Global Challenges Through International Cooperation Behind and Beyond Borders”in The New Public Finance,Responding to Global Challenges. Oxford: Oxford University Press,2006.

作者简介:马秀玲,女,1972年生,陕西西安人,管理学博士,兰州大学管理学院讲师,甘肃兰州,730000;邓瑶,男,1986年生,重庆人,兰州大学管理学院,甘肃兰州,730000。

(责任编辑 陈孝兵)