蔡书芳

【摘 要】 要保证行政决策的民主化和科学化，避免决策失误和决策专断，必须实现我国行政决策的法治化。只有这样，才能使行政决策行为纳入法治化的轨道，才能最终实现我国行政决策民主化和科学化的目标。为此，要做到行政决策立法的法治化；行政决策程序的法治化；建立和健全行政决策中的法律责任制度。

【关键词】 行政决策；现状；法治化

行政法治化是“政治—行政”二分制以及官僚制行政（科层组织）确立以来西方行政现代化的基本思路，它契合了近现代西方社会日益理性化趋势和公共生活泛化的要求。随着我国改革开放和向市场经济的转变进程的加速，行政体制改革，尤其是行政决策体制的改革逐渐提到日程上来。所以，探讨行政决策的法治化对我国行政决策改革目标的实现及法治政府的建设具有重要意义。

一、法治政府理念下行政决策应当依法而为

1、我国行政决策体制改革目标

2004年3月，国务院向各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确立了建设法治政府的目标。经过几年坚持不懈的努力，在全面建设小康社会的进程中，我国基本上形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制，确保人民群众的要求、意愿得到及时反映。可见，行政决策的科学化、民主化、法治化成为新时期行政决策体制的总体目标，这也是我国建设法治政府的基本目标和任务。

2、行政决策法治化的价值

（1）行政决策的法治化，是行政权力行使的时代要求，也是建设法治政府的本质内涵。依法治国、建设法治政府是发挥社会主义市场经济，建设社会主义民主政治，确保国家长治久安的客观要求和重要保证。行政决策无论是一般决策还是重大事项的决策，都是行政机关实施行政职权的具体体现，且这种权力具有很强的自由裁量性，同时，其又具有规范性的特点，涉及的范围和利益非常广泛。因此，也必须受到法律控制，走上法治化轨道。“依法治国，依法决策”这也是建设法治政府的本质内涵。

（2）行政决策法治化是行政科学化、民主化的保障。决策作为一种思维活动，必然带有一定的决策者的主观色彩。这种主观色彩过重，就会导致主观主义、经验主义。在这种情况下，法制建设更具有决定性的意义，决策者必须按照法定的决策程序进行决策。一方面，它避免了行政决策权力高度集中所带来的决策过程中的主观随意性；另一方面，也避免了有缺陷的技术官僚在行政决策过程中的操纵。当我们以法律和制度的形式把决策程序确立下来的时候，我国政府的决策科学化和民主化才能最终实现。

二、行政决策实施过程中的法治缺失

1、立法滞后导致行政主体决策职能不明确

目前我国对行政决策权的授予和划分主要是《国务院组织法》和《地方政府组织法》，但由于两部法律规定的原则性和笼统性，使得行政决策权在现实中出现权限不清或者权限交叉现象，阻碍了行政决策权的有效实施。在行政决策中，“决策者”是行政决策的第一要素。行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督下行使。没有监督的权利必然造成专制与腐败，政府部门的决策尤其如此。政府决策一般涉及重大社会事务，所造成的社会影响及涉及的范围和程度是其他社会团体决策所不能比拟的。因此，政府决策的权力必须通过立法加以监督与制约，才能充分保证决策的科学性与民主性。

2、某些不合理干部人事管理机制对决策失误的影响

一是不科学的政绩观和政绩考核标准，不仅诱导各地简单地追求GDP，在决策中忽视了以人为本、全面协调和可持续发展。二是以政绩论英雄，重政绩选干部，必然导致“彼德现象”（彼得原理：在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层）。这就要求改变单纯的“根据贡献决定晋升”的员工晋升机制，即依据政绩选拔干部，必然导致一个人一直晋升到他的能力所不及的位置，其晋升才告结束。不能因某人在某个岗位上干得很出色，就推断此人一定能够胜任更高一级的职务。将一名官员晋升到一个无法很好发挥才能的岗位，不仅不是对本人的奖励，反而使其无法很好发挥才能，也给国家带来损失。

3、我国行政决策责任制度存在缺失

现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。我国在《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。但在实践中却没有建立健全与之适应的具体制度，导致“谁决策、谁负责”的原则无法兑现。

（1）行政决策责任主体不明确。首先，党政职责不分使决策责任主体难以确定。其次，民主集中制原则基础上的行政首长负责制的内在矛盾使决策责任主体难以认定。再次，行政决策机关与行政首长个人之间的决策责任划分不明。

（2）行政决策责任缺少实体性规定。所谓决策责任的实体性规定，是指有关决策责任构成、内容和形式的规定。一是没有统一规定行政决策责任的归责原则。同样的决策行为可能在Ａ地要受到追究而在Ｂ地则不属于应追究的范围。二是缺乏认定应予追究责任的决策失误的具体标准。决策行为是决策者的职务行为，正当、合法的决策行为是受法律保护的，只有不当或违法的决策行为才受到追究。三是各种责任形式的适用范围不清。一般认为，行政决策的法律责任可以分为违宪责任、行政责任和刑事责任。

（3）行政决策责任追究缺乏程序性规定。一是责任追究主体缺乏明确规定。到目前为止，我国仍然欠缺两类主体在追究决策失误者政治责任方面的规定。二是决策失误的评估机制不完善。我国目前既没有专门的评估机构，也没有一套完整的评估程序。在实践中，往往只以经济损失的大小来衡量决策失误的严重程度，往往凭办案人员或有关领导主观臆测。

三、行政决策法治化的保障途径

任何管理活动都是在作出决策的基础上展开的，政府作为地方公共事务的管理者，从一定意义上讲就是决策者和实施决策者，因此，决策贯穿于整个政府事务管理的全过程，在政府施政中居于核心的地位，直接影响政府管理的水平和效率。

1、行政决策立法的法治化

根据法律保留原则，行政主体的行政行为不能任意作出，只有在立法机关对该事项作出了规范的情况下，行政主体才能按照法律的规范作出相应的行政行为。该项法律原则的实质在于要求行政权的行使必须在代议机关的监控之中，没有代议机关（民意）的同意行政权就不得行使。由此，应当修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》加以完善。第一，针对在我国现行的行政决策结构系统中“党政系统决策的权力职责及范围的划分不清晰，关系尚未完全理顺”的问题。首先须在法律中理顺决策系统中各种决策主体的关系，明确执政党、人大和政府三者各自的决策权限、职责和范围，实现合理分权，既要保证党的领导，保证人大的最高决策权，又要保证作为决策主体之一的政府的地位和作用。第二，明晰中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与组成部门之间不同行政机关的决策权限。总之，只有在法律中确立决策权利的合理结构，才能保障行政决策的效率。

2、行政决策程序的法治化

（1）确定行政决策程序违法无效的机制，保证行政决策程序的顺序性。应在相关的法律法规中规定，行政策略必须有政策提议程序、政策设计程序、政策议决程序和政策完善程序，并且经过问题确定、目标确定、方案设计、预测分析、比较择优、评价反馈等环节和流程，否则行政决策无效。

（2）采取公众启动行政决策的模式，完善行政决策提议程序。在立法上应采取公众主动启动行政决策程序模式，规定公众可提议决策的事项范围（如与公众有切身利益的事项等），由公众提出问题和政策目标，政府负责审查，只要符合形式要求，就可启动决策程序，这种决策可适用于行政许可领域；还可采取行政机关和公众共同启动行政决策程序的模式，规定行政机关和公众可共同提议决策的事项范围（如政策的执行需要双方协作的事项等），由行政机关和公众协商提出问题和政策目标，启动决策程序，这种决策可适用于行政合同。

（3）加强行政决策决议程序中咨询论证的立法。对此，近年来不少地方进行了有益的探索，积累了宝贵的经验。对于行政决策决议程序中咨询论证可从以下几个方面立法：

一是加强法制工作部门对决策方案的咨询性审查。目前，我国县以上各级人民政府和相当一部分政府部门都设置了专门的法制工作机构，审查政策方案是其一项主要职责，因此，应规定重大决策涉法内容必须经法制机构审核把关，发挥法制部门的咨询作用。二是改革研究室等，建立半官方的“思想库”和专家咨询论证机制。协助决策者进行科学预测，为决策者提供方案，为决策者提供信息，善于发表独立见解等作用。三是建立听证制度。通过决策听证程序，使政策目标群体或其代表有对拟制定的政策充分发表意见的机会，这样则可以在很大程度上防止政策制定失误，清除和化解政策目标群体对政策潜在的不满情绪，增强其对政策的认同感，减少政策顺利执行的阻力。

（4）行政决策评估、反馈和监督制度的法定化。第一，建立决策评估制度。首先要在相关法律法规中强化评估机构的独立性和自主性，提高决策评估的科学性和权威性。其次，重视评估结论。评估结论应成为行政决策的责任人得到奖惩的依据。第二，建立行政决策反馈制度，保证行政决策返回行政再决策过程中。在行政管理过程中，行政决策往往不是一次完成的，行政决策与执行也不是截然分开的，而是不断循环的过程。因此，应建立决策反馈制度，为修改决策甚至是推翻决策搜集信息，形成决策——反馈——再决策——再反馈的循环机制。

3、建立和健全行政决策中的法律责任制度

（1）违宪责任制度的建立健全：在我国应当建立专门的宪法委员会，专门负责违宪审查工作。鉴于违宪审查工作的性质以及我国的地域状况，宪法委员会可分为两级：即在中央设立中央宪法委员会，在省级行政区域设立地方宪法委员会。宪法委员会的职权之一就是对行政决策中的违宪行为进行审查，撤销违宪的行政决策，并给予有关人员以相应的制裁。

（2）行政责任制度的建立健全：建立和健全行政决策中的行政责任制度，既要完善有关行政责任的实体性规定，又要加强追究行政责任的程序性立法。在实体性规定方面，要在有关行政决策立法中明确规定行政决策主体在决策过程中违反行政法律规范决策所应承担的行政责任。同时要在行政决策立法中规定有权追究行政责任的主体、追究程序、原则、机制等，为追究行政决策中的行政责任提供程序规范。

（3）刑事责任制度的建立健全：刑法中与行政决策相关的法律条文还很多，但这些规定都有一个共同的特点，即都没有直接规定因违法决策而造成重大决策失误的刑事责任，在适用有关条款追究行政决策的刑事责任时需要对法条进行解释，看法条是否包含了有关行政决策的刑事责任的内容。因此，有必要对这种立法模式进行一些改革。对于决策失误应负的刑事责任，制订专门的法条予以规范，以完善行政决策中刑事责任制度。

（4）加强行政决策的法律监督，包括以下内容：首先，强化权力机关对行政机关决策的监督。必须加强决策前和决策中的监督，在立法上确定重大决策事先报告人大或者由人大审议的制度。通过审议，发现决策可能存在的问题，促使政府在决策形成前对政策进行重新调整，这必然会减少决策的失误率。其次，将行政决策纳入司法审查的范围。行政决策多表现为抽象行政行为，根据我国现行《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为不受司法审查。“抽象行为不可诉”一直是我国法学理论界和实务界批评较多的问题。扩大行政诉讼受案范围、将抽象行政行为纳入司法审查的轨道，已经是我国行政法治建设大势所趋，因此，解决行政决策的可诉问题，也势必将成为现实。最后，建立健全行政评价法，加强公众对行政决策的监督。实施行政评价是一种监督行政行为，它的价值在于可以提供一个事前控制行政的方式，也可以为以后的行政行为提供经验，尤其对涉及公众利益或者多方利益的行政行为，通过评价制度评价其可行性以减少或者消除不利影响。

总之，要保证行政决策的民主化和科学化，避免决策失误和决策专断，必须实现我国行政决策的法治化。只有这样，才能使行政决策行为纳入法治化的轨道，才能最终实现我国行政决策民主化和科学化的目标，推动我国行政管理体制的改革的顺利进行和不断向前发展。

【参考文献】

［1］ 汪永全．试论行政领导决策机制缺陷及应对之策［J］．行政与法.2006 （3）．

［2］ 荣仕星．论我国行政决策民主化和科学化的制度建设［J］．中央民族大学学报.2006（1）．

［3］ 王军．健全我国行政决策机制的若干问题［J］．中共中央党校学报.2006（1）．

［4］ 周实，刘宁．行政评价法制度初探［J］．行政法学研究.2006（2） 52．

［5］ 席巧娟．中国行政学［M］．北京：北京理工大学出版社.2004．61．