罗科

每天都离不开但却常被人“遗忘”的食盐行业，经过多年的风雨波折，其管理体制改革今年将再次上路。

国家发改委一位人士向《凤凰周刊》透露，今年年初，发改委已明确提出要会同工业和信息化部，在2009年出台盐业管理体制改革方案、

据了解，目前改革方案已成形，其核心精神是，暂时不触动盐业专营体制，将用10年过渡期来完成盐业专营体制改革，即届时赋予食盐生产企业经营自主权，直接进入市场。打破盐业公司垄断销售渠道的现状，允许现有食盐定点生产企业直接进入市场。通过产销直接见面，缩小目前在出厂价与销售价之间不合理的价差，推动行业企业的优胜劣汰。

“不乐观”的改革

虽然盐业管理体制改革已成“定论”，但由于积弊多年及相关利益方可能的抵触，有关人士对食盐这个传统垄断行业的改革“不敢乐观”。

今年元月，根据《政府信息公开条例》，北京东方公益律师事务所向各省物价局发信，申请公开食盐定价依据以及组成部分。“现在已有几个省给予了回复。”北京东方公益律师事务所毛晓飞律师表示，接下去东方公益所将以诉讼方式推进盐业垄断体制的松解。

此前在2008年11月，北京东方公益法律援助律师事务所向全国人民代表大会常务委员会递交了《关于请求对（食盐专营办法）进行合法性审查的建议书》，并抄送至国务院法制办公室。建议书表示，国务院1996年颁布的行政法规——《食盐专营办法》涉嫌违反《反垄断法》，排除和限制了市场竞争，造成了我国当前食盐市场地域性垄断的局面，并且已经产生了严重的经济和社会后果，

“现在全国人大和国务院法制办没有给我们回复，我们期望也不是很高。”东方公益所工作人员谢海青表示。

一位一直与食盐改革密切接触的人士向本刊记者表示，对今年盐业改革进程还是不能太乐观。

目前，关于食盐管理的权力部门职能分配是，国家发改委产业协调司拟订食盐生产指令性计划，工业和信息化部消费品工业司承担盐业和国家储备盐行政管理等职责。

该人士透露，1996年曾大力主推大工业盐改革的工业和信息化部相关领导目前对食盐改革没有明确表态。而发改委内部，体改司和产业协调司对改革还有一定分歧。按惯例，部委内部意见不统一的结果就是往后放。

垄断的诱惑

1990年，中国向世界承诺，要在2000年实现消除碘缺乏病。为实现这个目标，企业生产的必须是加碘盐，市场销售的也必须是加碘盐，同时还要在市场上查处非碘盐。在当时的条件下，中央决策层认定这三点只能通过盐业专营的方式来达到。

于是，1996年出台的《食盐专营办法》规定了“食盐计划定点生产制度”，即由县级以上地方各级人民政府盐业主管机构负责管理本行政区域内的食盐专营工作，决定“谁来生产”，“生产多少”，并对食盐的分配调拨实行指令性计划管理。

由于全国绝大部分省、自治区、直辖市的盐业公司和盐务局都是“两块牌子，一套人马”，盐业公司既是食盐的经营者，同时又是盐业管理的政府管理部门，盐业公司经理同时又是盐务局局长。这样，负责盐业流通的中国盐业公司借助政企不分，开始掌握着制盐企业赖以生存的食盐计划生产指标。

自1996年起，全国形成了从中国盐业总公司到各省、市、县盐业公司的食盐专营经营体系。盐业公司短短10年内由一个普通的营销公司变成了食盐垄断集团。

中盐总公司一位人士告诉记者，公司内部一些人曾庆幸称公司在溺水的时候抓到了“碘缺乏病”这棵稻草。

随着食盐销售由盐业公司独家垄断经营，制盐企业的产品只能交予盐业公司销售，私盐开始泛滥，盐业腐败案层出不穷。

“私盐”是指未进入盐业公司渠道进行销售的盐产品。盐的种类按用途有大工业盐（两碱用盐）、小工业盐（印染、皮革和软化水用盐）和食盐之分。

新疆制盐公司一位人员介绍，这三种盐的生产成本差别不太大，但工业盐和食盐的定价却是相差巨大。目前食盐生产定价500元/吨，最终销售价2000元/吨，而小工业盐生产定价200元/吨，专营销售价格近千元/吨。于是社会上频繁出现私盐冲击食盐市场的案例。被列为中国“私盐第一大案”的河南省商丘市盐业总公司经理王喜书，就是通过多次扣押国家调拨的计划内食盐不予销售，私自购进工业用盐投放商丘食盐市场进行牟利。

盐业专营体制也产生了诸多腐败问题。对于大多数企业来说，食盐计划指标就是利润，就是生死存亡的关键。生产企业为获得更多的计划，不得不把精力放在拉关系、跑计划上。

业内人士表示，在食盐计划执行过程中，几乎没有一家盐业公司不拿回扣，也没有一家生产企业敢不给盐业公司回扣。而回扣名目也繁多，有运费补贴，仓储补贴、回笼货款奖励、调销奖等。

一位制盐企业人员向记者透露，某盐业公司给他们下达的10万吨食盐供货年度计划，有三分之一到一半是计划不落实的。“也就是10万吨中它要从你手里买3万吨工业盐，但委托你加碘，加碘钱以1吨20元付给你。若不配合，明年就把你的计划砍一半。而剩下的7万吨食盐卖给它时要求仓储费，运输费等回扣，大约50-100元/吨。而且这笔钱不让制盐企业打入盐业公司的基本账户。”

盐业公司的好处不只这些，湖北省一家制盐企业负责人说，国家每年跨省调拨食盐约300万吨，平均每吨返利约70元，算下来这笔资金高达两亿多元，但不清楚这些钱去了哪里。

此外，制盐企业每销售一吨加碘盐，得向国家缴纳29.25元的碘盐基金，全国一年总共产销700万吨加碘盐，算下来国家一年收取的碘盐基金就是2亿多元，碘盐基金归中盐总公司支配。

针对盐业公司垄断经营导致的暴利问题，中国盐业协会理事长董志华作出解释，食盐的成本包括加工费、加碘费。运输装卸费用、生产加工设备折旧费、包装等生产成本，还有市场管理成本。现在全国有2.3万人的盐政队伍，专门负责市场监督，这部分费用全是盐业公司支付的。至于食盐的出厂和销售差价都是由国家价格部门核定的，上一次食盐全国提价是10年前，每斤碘盐涨了0.35元。

此外，中国盐业总公司新闻发言人王开文还解释，盐业公司还要额外付出边远地区配送碘盐的费用，这就需要“抽中补边”。

对此，国资委助理巡视员、原国家经贸委盐业办主任陈国卫曾有过细致调查，他表示，盐业公司利润高与低是在账上算出的，私下黑钱都没算进去。此外每个流通环节的加价都是偏高的，都算作成本了。

撕裂的行业

生产着盐却没有自己牌子和包装的全国500多家制盐企业，因受制于垄断经营的盐业公司而敢怒不敢言。

生产和流通的对立，鲜明反映在对待盐业问题时的各自态度。国家发改委一位参与盐业改革的人士表示，他们下地方调研时发现，盐业公司都会异口同声说专营体制好，而制盐企业人士却总是欲言又止，关系处熟了才悄悄说些想法。

对于盐业市场化改革的声音，董志华表示，目前尚不具备取消专营的基础，因此现阶段的改革应该是坚持食盐专营下的改革。理由是，食盐加碘在大陆是一项长期工作，如果现在一下子彻底放开，则可能面临碘盐覆盖率大面积下降的局面。

董志华称，全国31个省市自治区中，已有4个省份是实行政企分开的，包括广东、青海、山西和辽宁。总的来说，这几个试点城市中真正做到政企分开的，碘盐普及率都有所下降。

中国盐业总公司前述人士也向记者表达了对东方公益律师事务所日前递交人大的《建议书》的不满废止专营后，边远地区的群众肯定难保补碘；而大量的无碘食盐充斥缺碘地区，会造成国家人口质量下降。

相同观点也存在于国家部门。国家发改委主管盐业的一位领导在内部会议上也表示，盐业需要的是加强管理，边远地区的碘盐只有靠中国盐业总公司、各级盐业公司供应。

相比之下，制盐企业却没有相应的利益陈情部门。陈国卫表示，盐业方向应是盐业公司进行政企分开后，让制盐定点企业变成真正的独立法人，与盐业公司一起成为市场中平等的竞争主体。

而一旦食盐定点生产企业进入市场，直接面对消费者市场，食盐价格将逐步降低，食盐与工业盐近千元的价差将大大缩小甚至拉平，最后降到800元一吨的平均利润率水平，私盐将无利可图。而私盐一旦退出，食盐不安全因素将得到遏制。

对于老少边穷地区碘盐供应问题，陈国卫认为，这应是政府的责任，而不是企业的责任。可以通过财政补贴（如用碘盐基金作补助），补贴销售给老少边穷地区的企业，可以招标，也可以指令企业送达，并支付相应的费用。

“受累”机构改革

陈国卫透露，近期国家发改委体改司负责人看了盐业改革相关材料后，表示“盐业体制改革是小儿科”，意即盐业改革的复杂程度远不能与其他改革要考虑平衡各种因素、各种变量相比。

但本不复杂的盐业改革却因为一系列阴差阳错而裹足难进。

陈国卫介绍说，如果不是国家行政机构改革，盐业改革也就做下来了。2002年冬，当时的经贸委经过几番调研和起草，盐业改革方案已通过程序向领导报批。但还没等到盐业改革方案正式发文，2003年3月份全国“两会”召开，国家经贸委的盐业办公室已经在机构改革中消失了，相关职能被划到了发改委。

2004年，随着一系列盐业腐败大案的揭露，该年8月，陈国卫上书总理温家宝，痛陈中国盐业体制之弊，呼吁对盐业体制进行大刀阔斧的改革。温家宝总理，黄菊，曾培炎副总理分别进行了批示，让有关部门研究。

2005年开始，国家发改委释放信息表示将研究制订盐业改革方案。2006年国家发改委经济体制与管理研究所受国家发改委工业司和经济体制综合改革司委托，成立盐业体制改革研究课题组，历时1年，行迹7个省份，对中国盐业体制改革方案进行了调研和设计。

到2007年盐业方案草案成形，并上送发改委领导层讨论。但后由于国务院机构改革再次临近，相关工业职能划出发改委，盐业改革方案再次搁置。

“现在，盐业体制改革方案并不缺，现成已有好几个版本，缺的是人事因素上的一些机会。”陈国卫说。