齐铁柱 图门巴雅尔

一、荒漠化及其危害

目前，全球荒漠化面积已达到3600万平方公里，占到整个地球陆地面积的1／4，相当于俄罗斯：加拿大、中国和美国国土面积的总和。全球有110多个国家、10亿多人受到沙漠化威胁，其中1.35亿人面临流离失所的危险。养活着21亿人口的干旱地区中有10％到20％的土地已无法耕种，丧失了经济价值。尽管各国人民都在进行着同荒漠化的抗争，但荒漠化却以每年5—7万平方公里的速度扩大，相当于爱尔兰的面积。荒漠化已经不再是一个单纯的生态问题。而且演变成政治、经济和社会问题。

中国是世界上沙漠面积较大、分布较广、荒漠化危害严重的国家之一。我国现有沙化土地有173.97万平方公里，影响着近4亿人的生产和生活，每年因土地沙化造成的直接经济损失达500多亿元。假定沙化不再扩展，如果按1990年以前每年8万公顷(800平方公里)的治理速度，约需要2174.63年才能全部治理完：如果按“八五”期间每年107万公顷的速度，约需162年。如此严峻的沙漠化形势，足以让国人明白一个道理：过去不讲条件的“人定胜天”、“征服自然”狂热而幼稚的思想应该予以摈弃，人与自然的和谐关系中发展人类自己才能实现人类之可持续发展：自然已经受到人类太多的伤害而大伤元气，同时人类本身也受到了大自然的严厉惩罚，人类自己的生产生活已经难以为继，并引发各种矛盾和问题：正因为如此，人类现在不得不对大自然欠下的账进行“还账”：那么，如何还账呢?只能走一种既治理沙漠又能从中获得经济利益的道理，即发展沙产业的路子。这是一种更高层次上的人与自然的和谐之路。

二、沙产业发展中的问题与建议

(一)不能离开了保护和建设草原而谈沙产业的发展，沙产业的发展不仅要与保护和建设草原相结合，而且须以保护和建设草原为前提，否则它就会失去发展的意义

防沙治沙有《防沙治沙法》，草原保护和建设有《草原法》。相应地，建设资金也归不同的部门支配即草原建设资金归农业部门支配、治沙资金归林业部门支配，具体的建设也由这两个部门来组织实施。这样难免出现一些不协调的现象，例如。把能够自然恢复的退化草原当作沙区进行治理，结果。既浪费了国家治沙资金又造成了该治理的沙区得不到治理的局面。

因此。保护和建设草原与治沙工作必须统筹规划、协调进行。能够自然恢复的退化草地不应成为治沙的对象，不能治理的沙区也不能成为治沙的对象。治沙是需要条件的，其条件就是地下水位高或有水源。目前，来自各方的发展沙产业的呼声很高，在国家高投入的诱引下企业治沙的“积极性”也随之高涨，以至于在理论界出现一种重视沙产业的发展而淡化对草原的重视和投入建设的倾向，这是一种不正常现象。在有些人的讲话和文章中沙漠变成了“宝”，沙漠成了财富。其误导性很明显，很容易使人们误以为先把草原搞成沙漠后再发展沙产业是趋势。发展沙产业的前提是保护和建设好现有草原。然后在适合发展沙产业的沙区发展沙产业，而不是在能够自然恢复的退化草原上发展沙产业。我们内蒙古人首要责任应该是先把现有草原保护住，在这个前提下，才应该谈发展沙产业的问题，这才是最明智的选择。

通过沙产业的发展，一方面改善生态环境、治理沙漠：另一方面使其建设者获利。过去的生态建设，一般都不讲因地制宜，不分条件地一味强调“植树造林”为绿化而绿化，结果造成了“一年绿、二年黄、三年枯”的局面：只顾植树造林的生态效益而不谈其经济效益，群众无任何建设和保护的积极性不说，还盼树早死，好赚挖坑钱或计工分，而现在我们所倡导的沙产业是经过产业化治理，沙漠得到治理，治沙的成绩得以稳定，同时当地农牧民也增加了收入，提高了他们护草防沙、种草治沙的积极性。

(二)目前，我国治沙过程中采用的是政府主导型治沙模式，就是政府出钱治理沙漠

在这一模式中政府是初始委托人，依次按照行政层级形成委托代理链条，土地承包户或土地使用权人是最终受托人。具体是这样组织运行：政府财政出资，林业部门受托组织实施，土地承包户或土地使用权人承担具体建设任务：这种委托代理链条的结构是中央政府、国家林业总局→省区政府、省区林业局→地市政府、地市林业局→县(旗)政府、县(旗)林业局→乡政府→村委会→土地承包户或土地使用权人。在这长长的委托代理链条中，委托人和受托人之间的产权关系，不是通过正式的契约或合同加以确认的，而是在国家政权结构的框架内，上级机构行使公共管理职能，逐级向下级下达行政指令，要求下级机关贯彻执行：在治理业绩信息方面，土地承包户或土地使用权人拥有治理业绩最准确、最完全的信息，越是接近这种最终环节越有可能获得准确的治理业绩信息；在治沙资金投入信息方面。越是接近初始环节，越有可能掌握资金投入方面的准确信息：很显然，这种委托代理关系实际上就是各个环节之间的博弈关系，博弈中，因委托代理链条长、治沙成果存在于野外，上级政府无法一个个查看验收而存在谎报虚报业绩的可能，还有可能各委托人因偷懒或贪心而相互之间形成合谋损害资金所有者(出资者)的利益。

由政府方面来讲，政府角色具体由政府官员来实现，这样就把政府官员的“利益”也牵扯了进来，他们也会追求自身利益最大化而层层截留、剥皮治沙资金，于是，真正到治沙环节的资金就所剩无几了。为了确保治理目标的实现，政府只能以再追加资金投入的方式来加以应对。所以，政府主导型治沙模式的一个突出特点就是高投入、低产出，毛乌素沙漠和库布齐沙漠的治沙经验证明治沙能人的治沙成本，不足政府治沙成本的五分之一。土地承包户或土地使用者、治沙能人等个人才是最理想的受托人。

(三)治沙投入机制上“先植树后给钱”还是“先给钱后植树”

目前通行的一个方法就是治理区域提出并做出治理项目计划并逐级上报，获得上级政府部门批准之后，资金也就逐级往下拨付直到治理项目区域，治理区域的组织者将资金最终分配到具体承担治理任务的企业或个人，然后由企业或个人具体用治沙资金购买所需物资进行生态建设。这是一种“先给钱后植树”的机制。但这种机制实际中的运行效果都不理想，所以，有人主张中央政府放弃既是资金的供应者。又是资金的“剥皮”者，既是监督者又是造假者的做法，采用投资者与治沙人直接挂钩尤其与治沙能人直接挂钩的“先植树后给钱”的机制。

其一，中央政府如何与为数众多的治沙人直接挂钩呢?其二，广大农牧民普遍没有什么资金积累，他们也不可能都像治沙能人一样具备治沙精神和意志，所以没钱的情况下难以治沙。其三，如果坚持“先植树后给钱”的机制，那么，能治沙的就是那几位治沙能人了，仅靠几个治沙能人何时治理完浩瀚沙漠?所以。本文认为，应将中央政府的治沙资金直接拨到项目区的指定银行账上，然后由项目区的指定银行根据治沙人的计划把资金贷给治沙人，然后组织相关专家和当地诚信度高的群众一起

验收，验收合格，贷款可以转化为拨款。在此过程中，政府只有提出治理计划、申报计划、监督、检查、验收的义务，没有任何其他形式的干预权利。这样才既能做到中央政府与众多治沙人的直接挂钩，又能有效使用治沙资金，既能动员和激活广大人民群众的治沙积极性，又能提高治沙效果。

(四)沙产业发展的自然条件有限，治理沙漠发展沙产业首先要选择易于治理的区域

目前，内蒙古沙产业的开发主要集中在鄂尔多斯、阿拉善、巴彦淖尔等西部地区，也就是集中在内蒙古西部的五大沙漠区域。因此。今后内蒙古的沙产业发展在空间上应该由西向中向东转移。原因有二：1.西部沙漠区域的降雨量少、地下水位也低、所能投入的人力资源也少，而中东部的沙区降雨量相对多、地下水位也高、所能投入的人力资源也多。西部沙漠区域的治沙难度要比中东部的沙区大，中东部地区的有些沙区只要封闭禁止利用就能很快自然恢复。2.内蒙古中部的乌珠穆沁沙地和浑善达克沙地，东部的呼伦贝尔、科尔沁(科尔沁沙地位于内蒙古东部，介于大兴安岭、努鲁儿虎山系和松嫩平原间，呈三角形分布，包括内蒙古通辽市、兴安盟还有赤峰市东北部、辽宁、吉林西部的一些地区)沙区，是多数的蒙古族集中的区域。所以，在这两大沙区发展沙产业对于内蒙古少数民族经济，尤其对于蒙古族经济的发展具有重要意义。

(五)治沙要综合治理

在减轻人口压力方面，继续不折不扣地执行计划生育政策，采取转移人口和转移剩余劳动力等措施：在经济方面，转变农牧民的生产经营方式，项目建设与当地人的就业和当地的生态保护结合起来，利用各种经济杠杆推动防沙治沙，发展沙产业；在制度方面，法律法规、行政、政策、规章制度、管理体制各方面协调一致形成合力，有力地推动沙产业的发展；在与草原建设的关系上，进行统一规划、统筹协调、整合资源，在保护现有草原的基础上进行草原建设并发展沙产业：在沙地与沙漠的治理关系上，把治理沙地发展沙区沙产业放在优先地位，治理沙漠发展沙漠区域沙产业放在次要地位，把有限的资源有序有效地用在防沙治沙发展沙产业上，以实现治沙与沙产业发展的双赢目标。

(六)借鉴“鄂尔多斯经验”

鄂尔多斯风大沙多，十年九旱，由西向东降雨量150—350毫米，正常年景降雨量在200毫米左右，蒸发量却达2600毫米左右；库布齐沙漠和毛乌素沙地横亘南北，占全市总面积的48％，是“地球癌症”砒砂岩裸露区，长期以来年均向黄河输入泥沙1.6亿吨。近年来。鄂尔多斯在发展经济的同时十分重视生态建设，取得突破性进展，由20世纪70年代80％的沙化面积发展到现在70％以上的植被覆盖度。这就是世人瞩目的生态建设方面的“鄂尔多斯经验”。“鄂尔多斯经验”给我们的启示是：1.沙漠是可以治理的；2.治理的成绩也能稳定：3.治理和稳定是以产业化开发为前提：4.政府主导型的治沙模式收效甚微，治沙模式需要多元化：5.综合治理是保障。