何 斌

摘要：本文以前洲镇为例，通过分析小城镇土地利用、空间布局分散的原因，结合成功案例，提出小城镇城乡集约利用土地，整合空间的可能途径与思路。

关键词：前洲镇城乡统筹土地集约利用

前洲镇是无锡市惠山区管辖的重点中心镇，位于无锡市西北部，全镇域面积为36，54km2，离无锡市区17公里。自改革开放以来，前洲镇以印染业等为主导的第二产业发展迅速，成为锡西北的工业重镇。前洲镇乡镇企业各村自发和独立发展，土地利用呈现出用地分散，无序拓展的特征，导致了土地资源浪费、耕地流失、工业污染难以控制、生活垃圾难以治理等一系列突出问题。

一、前洲土地利用分散的原因分析

1，乡镇企业以村为单位，布局分散。前洲镇凭借工业化的动力加快了城镇化进程，但乡镇企业发展尚属初级阶段。随着乡镇企业的发展，乡镇企业分散布局带来的规模不经济、城镇化滞后、土地浪费和环境污染问题日趋严重。上世纪90年代中期，就有学者提出：资金分散、政企不分、土地所有权固定化是阻碍乡镇企业集中的根本原因{周一星，1995)。

2，城乡产业结构雷同、功能区分不明显。城乡产业结构类同、功能区分不明显，使得镇区对各村的龙头辐射、牵动和支持吸收向心功能难以形成和发挥。目前前洲的工业产业结构比较单一，镇、村都以印染、印染机械为主导产业，城乡之间没有形成明确产业分工。镇区内功能布局混杂，没有形成相对独立的功能分区，这种“小而全”的功能布局，不利于城镇的土地综合利用和资源的合理配置。

3分散的空间发展模式。从前洲镇城镇空间演变来看，前洲各村分散发展的态势明显。前洲镇区是随着三个相邻村庄的发展壮大，逐渐蔓延在一起而形成的。滞后的镇区建设、相对落后的城镇经济和欠完善的城镇功能。似乎也成了前洲镇区向外辐射和向内聚集的一道屏障，极大地阻碍了镇区中心的壮大和集聚功能的发挥。

4，规划不力。城镇规划不适应经济发展要求。规划数量少、执行差。九十年代初农村快速工业化阶段后，城镇空间发展进入加速期，城乡建设一度出现无序状态。针对这样的问题，前洲镇于1994年组织编制了总体规划，但是在改革后的二十年里，也就只有这一次，缺乏随经济的发展、功能的转换而进行相应调整。

5，土地所有权地二元结构。行政区划条件下土地所有权属的分割造成了“村级村有。镇级镇有”的分散格局，这种行政区划分割难以打破，使得企业散布于各村镇，难以形成集聚效应。在经济发展水平较高地区，由于村镇内部土地要素有限，不能满足本村镇企业扩张需求，加之难以进行村镇之间的土地调配，导致企业发展受阻。这样，在原有的二元土地制度以及土地动态平衡的约束条件下，随着乡镇一级乃至村级单元行政权力的不断获得，土地分割更加细碎化，乡镇企业集聚的土地障碍更难以打破。

6，各村之间存在利益冲突。土地所有权分割，与土地挂钩的福利制度，使行政区划条件下各行政村之间，村镇之间存在着利益矛盾。换句话说，个体之间。总体局部之间还有较大的利益；十突，这是集约利用土地阻力的根源。前洲南北片区经济发展不平衡，土地价值的差异也加大了这种阻力。

二、可以借鉴的案倒

1，“孙耿模式”。上世纪90年代初期，孙耿地区所采取的乡镇企业集聚方式与土地制度创新活动为我国乡镇企业集聚问题提供了重要指导。引起了人们的广泛关注。

孙耿镇镇隶属于山东省济南市济阳县，1992年，为了解决由于农村土地集体所有限制乡镇企业集聚发展的问题，按照专家的指导，采取了”邻村换地，集零为整”的办法后，设立了开发小区。此后，孙耿镇超常规发展，一跃成为全县经济强镇。有学者将其开发方式总结为“邻村换地，集零为整”8个字，认为孙耿案例为广大分散的、具有设区属性特征的乡镇企业找到一种通过低成本方式实现集聚发展的路子，可以有效解决乡镇企业发展中非农化与城镇化脱节的问题，并称之为”孙耿模式”(曹广忠、周一星，1997)。

虽然孙耿镇后期的发展出现出人意料的衰退，但正如有的学者所归纳的“邻村换地、集零为整”8个宇所述，“孙耿模式”反映的是一种成功的集地方式，是解决乡镇企业集聚、小城镇发展中土地供需矛盾的一种土地制度创新。

2，夏西村股份制。改革开放之初，南海平洲区夏西村涌现出一批以小型铸造业为主的工业企业。上世纪90年代初，各村民小组纷纷办起了工业开发区，吸引了不少外地客商到夏西投资办厂。但由于这些村小组办的工业开发区规模小、档次低，加上管理粗放，造成发展无序，并不能吸引大型厂企到夏西落户。1994年初，夏西村由经联社和属下5个经济合作社以823亩土地为股本，组织成立了夏西经济发展股份公司。在该股份公司的股份构成上，夏西经联社按每亩2万元的价格购买30％的股权，其余5个经济合作社则以上调的土地折价(每亩2万元)八股。经该公司董事会讨论，并经召开股东代表大会决定，形成了一个由股份公司调剂土地，集中开发，按股分红的发展策略。成立股份公司之后，将土地的使用权、开发权权限集中在村委会，由股份公司统筹安排。集约使用。这一举措既实现了连片开发，充分利用土地资源的目的，又协调了村、组发展，实现了村、组、厂三方共赢的目的。

由于该村拥有调剂土地，统筹使用的政策优势，近年夏西招商引资工作开创了新局面，村、组集体经济发展不断跃上新台阶。该村集体经济之所以能够保持快速发展，关键是把土地资源变为资本，通过成立股份公司，走出了一条集约开发土地带动工业化发展之路。

集地的成功并不等于小城镇建设的成功。“工业园区建设——企业集聚——小城镇发展”的发展思路与模式，要求工业园区的创办符合当地经济发展的实际情况，特别是非农产业的发展水平。只有在本地非农产业的发展到了一定阶段，在强有力的企业和地方产业的土地需求作用推动下，进行的土地开发及工业园区建设才会有效推动乡镇企业集聚，形成规模效益及集聚效益，最终实现小城镇的持续发展。

三、解决方法和手段

1，科学合理的规划。推进城市化进程，科学规划是依据。科学规划，清晰界定城镇规模和建设区范围。明确功能分区。合理引导，逐步将镇区内现有农村居民和非农建设项目统一纳入城镇建设区范畴，同时通过拆村并点，减少城镇建设区外分散的自然村落数量。完善城镇功能布局，促进城镇工业区、商业区和住宅区的相对集中、连片发展。

前洲的镇区建设在过去快速发展的时期，城乡建设一度出现无序状态，为今后的发展埋下了一些隐患。纠正旧错误，指导新建设的新规划，成了目前迫切的需要。

2，强化中心的功能，促进单核心城镇的形成。针对前洲的发展状况，改变分散的局面，集约利用土地势在必行。分散发展模式已不适应目前前洲的发展状况，应整合用地强化中心的功能，促进单核心城镇的形成。

短期成本来看，各村各自工业化就地吸收劳动力的实施成本比较低，它以前有效地解决了农民的就业问题，促进了农村经济发展i但从

长期成本看这种方式带来耕地大量流失，生态环境破坏。因此，前洲应该通过现有镇区规模的扩张、功能的完善，充分发挥聚集效应，规模收益以及扩散效应，吸引大量农民脱离农村，进入镶区，实现农民向市场主体——居民转变，促进城镇化进程。

促进单核心城镇的形成可以从两个方面着手：一方面对镇区采取”中心改造”与“外围开发”相结合的方法进行镇区建设，提高镇区的集聚活力和吸引能力；另一方面限制农村工业发展，坚持片区工业和大农业的方针，防止“村村点火，处处冒烟”的现象。

3，整合土地，合理建设工业园区，促进乡镇企业的集聚。工业园区的设立，可以引导新兴的乡镇企业集中分布，吸引现存的企业集聚。地方政府通过建设工业园区，促进乡镇企业集聚，并推动城镇化进程，实现小城镇的持续发展是各地区普遍采取的一种做法。前洲可以借鉴孙耿、夏西的经验，打破目前工业用地分散的局面，引导乡镇企业集聚。诚然，开发区的建设必须建立在科学规划的基础上。开发区过多过滥、是资源浪费的，工业园区的设立应充分考虑现有的用地结构和形态，综合考虑到城镇的发展方向和现有工业用地的整合。

4，体制的改革

(1)打破城乡二元结构。我国社会的二元结构特别明显。在客观上使中国并没有随着工业化带动农村的城市化，也没有大量转移农业劳动力。相反，在追求重工业优先的国家工业化的政策的指导下，为了实现最大的限度从农民手中获得低价农产品，维持限定的城市人口低工资和低消费，以得到更多的剩余来获得工业化积累，国家颁布了一系列的政策、法规，通过户口制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，把城市人口与农村人口分割开来，形成了城乡对立的二元结构。

我国长期实行的二元结构户籍制度已严重影响小城镇的发展。对立的城乡二元结构不仅为城市化过程中人口的集聚带来了极大的障碍，而且为城市土地的集约利用带来了极大的阻力。因此，通过制订有效的集聚政策和激励机制，推进人口快速集聚体制的户籍制度改革已势在必行。

(2)土地制度的改革。改革现行农村土地制度是小城镇建设的当务之急。要允许农村集体土地作股参与城镇开发，鼓励农民把在农田水利基本建设中巳经创造出来的“以地换地、以地滚地”，或者“股田制”的办法，用到城镇建设中去，这种调整存量资产、加速地方工业化的制度变迁，才能平衡各方利益，顺利地推进城乡用地的统筹和整合。

(3)完善社会保障体系。当前，我国农村的社会保障体系极不完善，明显地不利于农村劳动力的转移。因此，应当完善农村社会保障机制，建立最低生活保障体系、商业保险和社会保险体系等，促进农村劳动力向镇区集中。假如能建立一个全镇统一的福利体制，或者新建立的福利制度能维持各村原来的平衡，统筹、集约土地问题就可能迎刃而解。