薛　冰　岳成浩

摘要：古代中国基层公共事务的自治是公共管理研究的重要内容，目前对这一领域的研究涉及并不多。拟通过文献分析和史料分析，研讨古代中国基层自治实践的特点，认为它通过互济互助解决乡村基础性公共事务以及公共事务的伦理治理方式，形成了公共管理的一类模式，透现出公共管理的特征，并对现代公共管理有重要的启示和借鉴意义。

关键词：古代中国；公共管理；基层自治；伦理治理

中图分类号：C93-06

文献标识码：A

文章编号：1000-2731(2009)02-0118-06

在对古代公共管理实践的研讨中，希腊城邦民主实践常常被提及，它所开创的处置公共事务的民主模式对于公共管理的意义得到重视与肯定。相比之下，古代中国的公共管理实践的探讨却涉及不多。原因在于，以皇权专制著名于世的古代政府管理谈不上公共性，也很难与公共管理划等号。但不容忽视的事实是，古代中国政权末端却存在着一个广阔的自治空间。在这里展开的各种形式的自治活动维系着基层社会的正常运转，也为庞大的中央集权统治注入着稳定性因素。因此，古代中国基层公共管理实践值得关注和研究。本文拟就古代中国基层社会自治实践及其对公共管理的意义加以初步探讨。

一、古代中国皇权末端的自治空间

古代中国独特的经济制度、政治制度及文化氛围孕育于先秦阶段，经由春秋战国的兼并战争，在秦汉时期得以定型化和制度化。

先秦是中国历史形成发展中非常重要的时期。一方面，生产力发展使私田出现，“国”与“野”的界限逐渐消失，西周实行的井田制趋于瓦解，随之而来的是春秋战国时期的兼并战争。兼并战争导致土地产权由王所有向下转移到诸侯国手中。土地产权的向下分割又导致国家权力的向上集中，各诸侯国纷纷建立起中央集权的郡县制，它奠定了此后大一统中央集权制的制度基础。

秦始皇建立的第一个大一统国家最根本的制度性基础是以等级制为核心的地主土地所有制，其基本特征是土地最高所有权归皇权所有。理解这一制度的关键命题是“主权是最高产权”。它表明，土地最高所有权与国家最高权力归属高度一致，皇帝集最高土地产权和公共权力于一身。“在这里，国家就是最高的地主。在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权”。这意味着私权对公权的博弈无法成立，永无均衡、对等状态可言。这种权力格局造就了以皇权专制为核心的绝对权力，官僚系统则是皇权的延伸和应用。进入汉代，“罢黜百家，独尊儒术”确立了儒家思想的主导地位，专制化的官僚组织制度被注入伦理因素，得到进一步强化，皇权专制在君、臣、父、子的等级关系中被合理化。

在这套政治体制中，权力等级结构及其运作是单向的。皇权是权力起点，通过自上而下的官府层层传递。与之匹配的制度设计和行政方式呈现上重下轻的倒金字塔式，权力务必凝聚于上，以防止远离权威中心而走样。郡县制的地方建制则表明国家政权只延伸至县衙门，县以下的基层社会是政权不予关注和深入的地带。这套权力结构的根本点在于确保皇权的安然，而不在于治理民事。治官之官多，治民之官少，是中国封建政权结构的主要特征。正如费孝通先生指出的：“我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不便它进入人民日常有关的地方公益范围之中。”县以下乡村社会公共事务的管理，主要依靠社会自身力量。正是在这里，孕育了具有中国特色的、各种形式的民间社会治理组织和治理形式。

二、古代中国基层公共管理的实践形式

乡里组织、民间私社、宗族组织、族田、乡约、乡绅乡治，以及古代城市中的行会、商人会馆等形形色色的组织，均是古代中国基层社会自主治理身边公共事务的组织。就其性质而言，它们是国家政权系统之外自发形成的、带有自治性的组织。尽管在强大的专制背景下，任何社会组织的存在发展都难以摆脱国家权力的干预或控制，与政权组织有着直接间接的关联，但是，诸类组织所开展的公共管理活动，蕴含着基层社会的自治元素，体现着中国民众的自治精神。

(一)乡里制度的诸组织：乡里组织、宗族组织、族田和乡约

(1)乡里组织。由于皇权不下乡，古代中国乡村社会的管理主要依托乡里组织展开和进行。乡里组织不是一级政权单位，它没有政权赋予的立法权、司法权及“法定”的执法权，也没有组织体制的上下级隶属关系，但却在乡村公共事务治理中居于主导，发挥着重要功能。

乡里组织萌生于商周，定型于春秋战国时期，秦汉时期乡里制度确立起来，到宋代由乡官制转向职役制。乡里组织自形成起，就有其明确和稳定的功能定位，即管理乡间公共事务，维系乡里社会正常运行。早在西周有关资料的记载中，乡里的职能已直接、明确和细致地提及相保、相受、相葬、相救、相賙、相宾。此后各朝各代，无论其组织结构如何变化，政府对其控制或强或弱，组织祭祀、劝农桑、修水利、维护治安、调解纷争以及道德教化等乡村公共公事务，始终是乡里组织的基本职能。

乡里组织诸功能的行使虽然不是借助法定权力，但却凭借道德力量的支撑，形成以德治乡的传统，道德教化从而居于重要地位。周代乡里就设有引导教化的乡老之职，战国出现三老。汉代儒家思想居于支配地位后，重视以“王道”治理乡村更凸现出乡里组织的教化功能，设置乡官里吏以期“劝导乡里，助成风化”。汉代的三老制、明代的老人制都十分典型。三老、老人均是道德的楷模，“三老，众民之师也”，他们率众为善、为民表率，通过言传身教使儒家伦理规范渗透于乡间社会；他们又充当着乡里社会的调节器，除那些重大事件诉诸于县署衙门外，乡村的冲突、纠纷主要由他们调解、解决。在乡官制充分发展的汉代，三老位尊权重声隆，不仅可掌管乡里，“与县令承尉以事相教”，而且可以直接上书皇帝，干预国家大事。三老的特殊地位无疑与皇权以伦理道德规范巩固基层社会秩序的主旨相符合，因为以道德治理广大分散的乡村是一种最经济的方式。尽管自宋代开始，保甲制取代乡里制度，乡官制被职役制取代，政府强化了对乡里组织的控制，但以德治乡的传统依旧延续，在宗族、族田、乡约等组织形式中也得以体现。

(2)宗族组织和族田。在以相近地域和血缘结合起来的古代乡村，宗族组织及宗族制度占有显著地位，它交织缠绕、影响以至操纵乡里组织。宗族制度的演化经历了商周时期的典型宗法宗族制、汉唐世家大族式宗族制、宋代家长制宗族制。理论上讲，宋代家长制宗族制属于民间自发的以父系血统为中心的基层组织，在乡村发挥着宗族“自治”功能。

宋代宗族组织的准公共经济功能首先体现在“义庄”的建立。义庄用以“济养群族”使族人“日有食、岁有衣，嫁娶凶葬皆有赡”，是一种社会的自我保障形式，其民间互助性质明显。设立义庄以恤族，恤族又可睦族，且义庄实行“择族之长而贤者”管理，从而形成一个团结、有序和稳定的社会群

体，在“义”和“利”之间建立起了有中国特色的隐蔽纽带。明初广建“族田”(即家族公共的田产)，进一步扩展了义仓的功能。明清时期宗族义田的功能除养济族人外，其收入还用于各种公益事业，如修水利、铺道路、架桥、设渡等等。族田对于地方而言是可营利的经济体，它以互助救济方式为地方小范围公共事务管理提供了资金支持，其公共性和自治性显而易见。

宗族组织的治理依靠宗规族约。各宗族都制定有家法族规，它以儒家伦理规范为取向，内容涉及族人争端的解决及处罚、族人子弟的约束和教化等，构成了明文法律之外的一种必要补充。客观上讲，宗族自治组织崇尚光宗耀祖、遵纪守法、恤贫助学、邻族和睦，在调整微观人际关系、提高传统生产技术、弘扬民族品德方面起到了一定的积极作用。而宗规族约则为宗族自治提供了调节利益关系的行为准则，在乡间公共事务治理中发挥重要作用。

(3)乡约。乡约出现于宋代，是民间士绅自发性的伦理型文化组织，典型中国文化背景的产物，并经由宋元明清几个朝代逐渐发展完备。创立乡约的初衷在于利民、惠民，使乡里社会形成互助、互敬、互守的社会秩序。由乡约法聚合起来的社会组织建立在血缘或地缘关系基础上，强调传统伦理的民众互助。乡约所一般设在乡里，也可每村或每族专设讲约所。讲约活动一般在村子宽大的寺院庵观或族之祠堂举行，有一定的程序，由乡里德高望重者担任约正、约讲。乡约的主旨是“凡同约者，德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤，有善则书于籍，有过若违约者亦书之，三犯而行罚，不均者绝之。”同时，乡约还是一个道德法庭，通过定期召集会议，表彰村民中为人所钦佩的善行并申饬行为不检点的村民，并记入劝善簿或纠恶簿内，以至于个人隐私也暴露无遗。在实际生活中，乡约成为多数农民遵循的生活准则、道德规范、价值观念和文化理想。

到明代乡约发生变异，与保甲制结合的乡甲约强化了对百姓的控制。清朝乡约已由民间性转为官方化、制度化，其自治精神日渐式微，束缚色彩日增。

(三)乡村特殊的自治形式：乡绅乡治

清代形成的乡绅乡治景观，是专制政权走向衰落时期乡村治理的特殊形式。

乡绅亦即士绅，是中国科举文化孕育的一个特殊社会阶层。凡具有科举功名者，无论入士未士均居于士绅之列。那些未进入官场或退休回乡者“沉淀”于乡里社会，成为乡绅。清代学校教育和科举考试前所未有的普及，使获得“功名”、“身份”的士子数量迅猛增长。尤其到清末，各级行政权锐减，乡绅阶层几乎控制了地方事务的主要方面，并居于乡村社会治理中的核心地位。

乡绅是地方权威。乡绅虽然没有朝廷钦命的权力，却拥有基层社会赋予的“天然”权威，“世之有神衿也，固身为一乡之望，而百姓所宜衿式，所赖保护者也。”乡绅也因其“四民之首”的社会地位和对知识文化的握有而成为主流价值观的代表和传播者。乡绅的特殊地位使之具有抗衡地方官吏的资本，当朝廷过分干预乡村事务时，他们作为民众的代表与官府抗衡，反对和抵制官府的行政行为，这在税赋问题上表现得尤为充分。

乡绅是乡村公共事务的组织和领导者。如主持修路造桥、植树造林、疏浚河道、修堤筑围，督促生产、管理工商，兴办救济慈善、地方学务，维护寺院、学校和贡院，提供福利和社会保障，组织和捐资团练，维护地方安宁等。他们还是乡里纠纷和疑难诉讼案件的调节者和仲裁者，“由绅士解决的争端大大多于知县处理的”。如果当整个乡村共同体遭遇重大灾难无法自救时，乡绅还充当向国家或地方政府争取获得社会性资源的重要角色。到乾隆后期，原先由官府控制的粮食调运、仓储、赈济等地方事业已完全由乡绅控制，乡绅还担负着乡里教化的职责。据记载，乡绅每半月一次“宣讲由16条政治——道德准则组成的圣谕的目的，是向百姓灌输官方思想”。16条圣谕以“重人伦”、“重农桑”、“端士习”、“厚风俗”为主旨，是农耕时代带有强烈人伦色彩的行为规范。

与以往乡里治理相比，乡绅乡治的自治因素和色彩都有较大增强。绅士阶层对社会的控制以及绅权对官僚行政权力的抵牾，某种程度上显示了社会力量与公共权力(皇权)的抗衡，并在制约和防止皇权侵入，保障社会自治空间方面，筑起了一道不易穿透的屏障。但是，作为封建文化价值观的传播者、社会中的特权阶层，他们不可能成为地方公共利益的真正代表。

(四)协作互济的民间组织：私社、行会和商人会馆

除上述组织外，隋唐时期乡里社会开始盛行的私社，唐代城市出现的行会、明代的商人会馆等，均是自发性民间组织。

(1)私社。“社”本是原始的以祭祀社稷神为仪式的社群单位，此后其职能不断拓展，融入祭祀外更多的社会职能，并在隋唐时期迅速发展为纯粹的经济和生活互助的普遍性民间组织。

社的形式多样，功能各有侧重，如管理维护水利，帮助社人抵御天灾人祸，为家境贫困者提供经济资助；共同面对官府的赋税征收，筹办百姓的婚丧大事及立庄造舍等。以渠社为例，耗资巨大的水利公共工程及其管理需要依靠国家力量，但政府又不可能细微到每个支渠，于是乡村中民间自治结社的渠社纷纷出现。渠社的职责十分明确，就是具体负责兴修水利和灌溉。唐、五代至宋初，私社发达的敦煌地区约有百余条水渠，每一支渠上都有自发组织的渠社。渠社成员共用支渠水灌溉，并承担渠道的维护、修缮等劳作，从事用水、护渠的公共管理活动。元代北方农村，还建有自愿结合的民间组织“锄社”，“其北方村落之间，多结锄社。以十家为率，先锄一家之田，本家供其饮食，其余次之，旬日之间，各家田皆锄治。自相率领，乐事趋功，无有偷惰。间有病患之家，共力锄之，故苗无荒秽，岁皆丰熟，秋成之后，豚蹄盂酒，递相犒劳，名为锄社，甚可效也。”无论这一记载的可信程度如何，这种互帮互助、互敬互爱的“锄社”，都带有鲜明的“自治”色彩。

私社一经建立，就会有一整套自己的组织形式和活动方式，社的资金全部来自其成员。古代中国民间私社的组织管理、活动方式含有现代社会民间组织的某些基本要素，如自发性、自愿性以及经费自筹等，显示出当时社会的自组织管理能力与水平。

(2)城市中的行会与商人会馆。行会出现于唐代，唐代城市经济的发展使名目繁多的行业蜂拥而起，为应对竞争的威胁，以同业聚居和共同活动为基础，以维护某些共同利益为目的的行会应运而生。行会组织的功能主要是：(1)为政府缴纳赋税，差派徭役。(2)协助政府评定物价，管理市场。(3)限制本行各业经营规模，控制产品质量。(4)技术上提出统一规定。(5)组织同行进行祭祀和娱乐活动。在封建专制体制下，民间自治性质的行会不可能摆脱政府控制，它只有在履行官府“差事”的同时，才能取得维护自身利益的权利。

宋代社会分工的细化和区域性市场的出现推进了行会组织的兴盛发展，协调内外竞争关系和维护成员利益的功能逐渐突出。为在竞争中保护本行

会成员的利益，行会积极进行市场决策，按照竞争原则较为有效地配置资源。如规定统一的质量标准和价格标准，制定统一的度量衡等。作为市场交易的中介组织，行会承担了大量的协调、监督、管理事宜，在保护成员利益，抵制牙行对行会工商业者的敲诈勒索等方面发挥着作用。从这个意义上讲，宋代行会发展是在专制集权条件下，各方理性博弈的一个有限的公共结果，其在促进市场交易和资源配置中的中介地位和公共管理作用不容忽视。

商人会馆的出现与明中叶以降远距离贸易的兴起和商品经济的发展密切相关。那些落籍定居的贩运商为维护自身利益，实现群体的整合，通过“笃乡谊，祀神祗，联嘉会”的纽带，以及“利”、“义”的契合组织起自治性团体。商人群体——商帮的建构，是通过会馆这一媒介实现的。

商人会馆在克服经商障碍、维护外地商人利益中发挥重要作用。如抵御牙行、牙商倚势作奸，垄断取利，任意抬价压价，索取佣金，勒索商民；共同组织起来与本地行帮竞争、协作。发起义举和提供服务也是会馆的重要职能，兴办各种善举，对遭遇困难的同行提供帮助，以团结同行、增强凝聚力。会馆负责协调会员行动，处理本会会务与日常公共事务，如制定自律规则，管理本会财务，排解内外纠纷，谋取共同利益，甚至组织演戏、看戏等娱乐活动。商帮、会馆一开始就处于传统的体制之外，在乡谊、亲情的外表下，蕴藏着新兴的社会元素，具有十分明显的自治公共事务特征。这是中国近代意义“社会”的最初形式，也是中国发展中最积极的元素。

综上所述，古代中国基层社会的各类自治组织及自治景观，发端于农耕自然经济环境中，它们所处置的公共事务在内容、性质以及组织管理方式上，均带有当时社会环境的印记，形成了以伦理治理为主导、以互济互助方式解决身边公共事务的独特形式，由此构成了特色鲜明的一类公共管理模式，并从特定角度透现出公共管理的特征。

三、古代中国基层自治实践对于公共管理的意义

在公共管理实践的演进中，曾出现过与特定历史阶段相对应的公共事务治理方式和模式，包括：希腊城邦民主制下的公共领域；古代中国封建体制末端的基层公共事务治理；中世纪欧洲封建体制外的城市自治；代议制民主下的公共行政。这些模式所对应的公共问题和公共事务，在其性质、范围、类型及治理方式上，均有各自不同特点。例如，只有在商品货币关系初步发育、市民群体出现之后，与贸易自由、财产自由、人身自由相关的权利保障才成为一类公共性问题，由它们所决定的公共利益需要通过屏蔽封建领主司法权才能实现，由此催生了西欧各国的城市自治运动及自治模式出现。商品货币关系进一步发展，特别是商业革命向工业革命的转变，强化了产权保护和交易规则的公共性，为实现此类公共利益，需要在国家规模上提供大范围商品货币关系所要求的制度法规和基础设施，代议制下的公共行政应运而生。而在农耕自然经济条件下，古代中国基层社会形成的以伦理治理为特征、互济互助地解决公共事务的模式，则是其可行和必然的选择，具有如下鲜明特征：

首先，通过互济互助方式解决基础性公共事务。古代中国以相近地域和血缘形成的村落自成一体，相对封闭，自给自足的生产方式使相互之间利益关系简单。村落小共同体中的公共事务也多属于维持村落秩序，保障生产生活能正常进行的最基础性的一类公共事务，它们涉及每家每户的利益，也即共生共存性公共事务，诸如治安防盗、邻里纠纷、乡间秩序、生产生活自救互济及宗教祭祀等。由这类公共事务所决定的公共利益，主要依靠村落共同体自身力量，通过提供相应规约、公共设施(维护水利、修建小型道路)等方式在小共同体内加以解决。此外，小农经济的脆弱性使得人们在水旱凶灾、赋税、徭役、社会动荡面前往往孤立无援。为抵御天灾人祸，人们自发结合起来，互助互济，处理共同面临的公共问题，形成了中国民间盛行的缓急相济、有无相通、有往必来、有施必报的合作互助传统，由此发育起中国特点的基层自治。乡里、宗族、民间私社和乡绅乡治，均是社会自发解决小范围内公共问题的组织形式。在封建势力控制的城市，行会、会馆等自治组织并不构成体制外力量，其主要功能也是互帮互助，合作共济。据此，古代中国基层社会公共事务的治理，体现的是一种农耕社会中互济互助的公共性。

现代社会的公共事务已远远超出古代简单而狭小的地域空间，其内容繁杂、类型多样、范围也极大拓展。但是与基层社会共同体直接相关的最基础的公共事务并不会消失。那些国家规模的、外部性大以及靠社会自身力量难以解决的公共事务，如国防、统一的市场制度、大型基础设施等，需要凭借国家力量加以解决。而基层小范围公共事务的治理，诸如池塘类公共资源的管理以及卫生保健、邻里关系、治安、环境保护、文化生活等社区事务，完全能够凭借民间力量加以解决，这也是现代公共管理多元治理的基本理念。正是在这个意义上，古代中国基层自治实践所显示的社会自治力量及自治传统，与现代多元治理及构建政府与社会的新型关系是相通的。当前，中国政府在职能转变中推进社区自治、村民自治，这既可以看作是对中国古代基层自治传统的当代诠释，也能够从中得到有益的启示和借鉴。

其次，古代中国公共事务的伦理治理方式凸现出公共管理的伦理特征。中国文化属于伦理型文化，它根源于氏族部落解体不充分，使血缘关系渗透到国家关系中，伦理道德由此被赋予很高的价值权重，成为社会通行的治理方式。伦理治理的优势在于自省自律带来的低成本，儒家文化则为之提供了丰厚的道德资源与氛围，使礼治精神渗透于整个社会。在古代中国的宏观政权层面，以伦理自律约束官员行为，减少了一级皇权控制各级官员的困难。儒家思想通过乡里教化传递到乡村，成为古代中国微观基层社会管束和支配人们行为的主要力量。伦理控制的机理在于社会舆论和价值认同。在封闭的村落中，人际关系密度大，信息传递快，社会舆论作用大。一个人的善举或恶端会迅速传遍全村，褒扬或谴责的舆论足以形成“有口皆碑”或者“千夫所指”的效果。伦理控制又在于通过道德教化形成价值认同。以仁、义为核心的儒家文化强调人与人之间的同情关爱、和谐亲睦、互谅互敬、互帮互助，其中包含着谦让、尊重、奉献、利他等因素。在古代中国乡村公共事务治理中，义田、义庄、义学等扶贫济弱、同舟共济的举措，突出和倡导的是一个“义”字。家族之义、人伦之义、情感之义，都基于血缘人伦基础上的道德力量。在这种温情脉脉的人伦关系中，在个人道德价值的认同中，这种自觉自律，协作共处的文化氛围有利于减少摩擦，化解矛盾，并集结为处理乡村公共事务的共同行动。

不可否认，古代中国的伦理道德中包含有压抑人性的封建因素，但如果剔除封建礼教糟粕，其伦理治理方式则与公共管理的公益性原则相通，凸现出公共管理的伦理特征。公共管理追求公共利益，公共利益的共享性与个人贡献之间又是不对等的，因而公共利益的维护和实现需要有对公共价值的追求，需要自律意识、利他奉献的公共精神，这也是公共管理的本质要求。西方文化背景下公共管理发展出一套法制化的制度约束机制，它更为重视正式制度对行为的约束作用，传统公共行政的威尔逊一韦伯范式就反映了此种取向。但是，价值中立、伦理祛除的制度设计却难以解决公务人员目标置换、目标错位、权力异化等政府失灵现象，行政伦理开始受到重视。上世纪80年代西方兴起的社群主义倡导公共价值的复兴重建，就是力图通过注入公共价值、塑造公共精神以矫正官僚制弊端，解决政府失灵。相比之下，中国历史上缺少法制化正式制度建构的传统，但却具有丰厚的道德资源和伦理治理传统，古代中国基层自治实践中倡导的和睦亲善、相互尊重、相互合作、互谅互让的伦理治理方式和传统，既是公共管理的宝贵资源，也是中国人的贡献。据此，现代公共管理需要在两种机制中发展，即西方的正式制度传统和中国非正式制度的道德传统需要在相互补充、相互借鉴中有机结合，两者不可偏废，不可或缺。

[责任编辑陈萍]