康申利

摘要: 结合东雷抽黄灌区实际情况,找出目前灌区水价执行过程中存在的问题,提出了改革农业用水价格管理的建议,以期推进灌区水价改革稳步发展。

关键词:水价管理;现状;建议;东雷抽黄灌区

中图分类号:TV213.4文献标识码:A文章编号 :1007-5739(2009)20-0279-02

渭南市东雷1期抽黄灌溉工程,是目前国内装机容量最大、扬程最高的大型电力提灌工程,于1975年8月兴建,1979～1982年相继投入运行,1988年9月通过竣工验收交付使用。灌区共建有各级抽水站28座,安装机组133台,最多9级提水,累计总扬程331.7 m,加权平均扬程214.7 m,总装机容量11.86万千瓦。建成干支渠51条,总长351km,斗、分、引渠4 328条,总长1 755km,配套渠系建筑物9 273座。渠首引水流量40 m3/s,加大引水流量60m3/s,设计灌溉面积6.8万公顷,有效灌溉面积5.58万公顷,涉及大荔、合阳、澄城、蒲城4县13个乡镇262个村庄。开灌近30年来,在当地农业抗旱生产中发挥了巨大的经济效益和社会效益,截止到2009年底,灌区累计抽引水量27.57亿立方米 ,斗口用水量12.76亿立方米 ,灌溉农田115.2万公顷次,增产粮食约360万吨,为渭南市农村经济的发展和人民生活水平的提高作出了巨大贡献。

1东雷抽黄灌区水价执行及管理现状

灌区现行农业供水价格是按照2004年陕西省物价局、水利厅《关于大型灌区农业供水价格公示工作的通知》(陕价成发〔2004〕104号)精神执行,是由工程供水费用、基层管理费和群管费三部分构成,是与农民见面的终端水价。其中工程供水费用0.358元/m3(国营水价0.220元/m3、抽水电费0.138元/m3),基层管理费和群管费分别为0.03元/m3。工程供水费用占当时供水成本(2002～2004年3年平均成本0.721元/m3)的49.65%。随着社会物价水平的逐年提高,供水生产管理成本逐年加大,到2008年工程供水成本达到0.878元/m3,现行水价占当年生产管理成本的40.80%。

东雷抽黄灌区水费计收方式为计量到斗口,价格到地头,按量计费,一票收回。全灌区统一实行微机开票,即向农民用水户出具全省统一印制的“水费明白卡”,征收程序具体由局、站、段、斗、户自下而上逐级缴纳。对国营水电费实行管理站征收,交局统一管理,基层管理费、群管费实行管理段代收代管。

2目前灌区水价执行过程中存在的问题

(1)水价执行价格明显低于成本,灌区运行负担加重。灌区农业供水价格经历了公益性无偿供水、政策性有偿供水、水价市场化改革3个阶段。本着“适量收费、让利农户、小步快跑、逐步到位”的原则,先后7次调整水价,8次调整电价,使灌区农业水价由原来的0.040元/m3提高到现在的0.358元/m3(不含基层管理费和群管费),占2004年省物价局核定成本水价的49.65%。由于水价受政府部门管理,执行水价多年来一直未变,而供水成本却逐年上涨,致使灌区长期背离成本运行,收支缺口很大,而本应由公共财政承担的水价成本与实际水价之间的差额负担,却由灌区职工以长期的低于社会平均工资福利水平的代价来承担。为了维持简单再生产,管理局不断以增加基层管理站引水量的方式追求收支平衡,造成任务指标逐年加大,基层管理单位压力过重,正常运行极其艰难,各级管水队伍不稳,灌区可持续发展受到严重制约。

(2)田间工程老化损毁严重,加重了群众浇地负担。由于灌区建设于20世纪70年代末期,经过近30年来的运行,历史欠账及田间工程投资缺位,造成很多田间工程配套差,破损严重。尽管通过世行项目、节水改造项目及管理局的恢复扩灌工程对重点干、支及斗分渠段和建筑物进行了除险加固和改造,水源情况得到明显改善,但大部分斗分渠工程仍处于老化失修和不配套状态,渠系水利用系数低下,加大了斗口至田间的输水损失,严重影响到正常灌溉运行。加之“两工”(农民义务工、劳动积累工)取消后,农民对末级渠系的维护投入急剧减少,斗分渠道,尤其是分渠工程平时无人管护,用水时紧急疏通,费用摊入水费,无形加重了群众负担。

(3)段斗人员报酬低,村组管水组织瘫痪,供水终端运行不畅。灌区基层用水组织主要是段斗两级群管机构,其运行管理费用主要来自水价结构中的基层管理费及群管费。由于基层管理费及群管费是1997年核定的,执行11年来一直未调整,与目前物价水平比相差甚远。而基层用水组织人员大多由不脱产的农民担任,大集体时以生产队工分为主,水管单位生活补助为辅,实行单一水费提成报酬后,月平均工资80元,不足市场上技工1d的工资,段斗人员积极性严重受挫,导致个别村组管水人员时常更换,管水人员业务素质不断下降,群众用水不积极主动去组织,部分农田只好弃灌,同时在水费收缴过程中还出现不同程度的加收管理费现象。另外,由于灌区管理体制实行“以条为主,条块结合,分级管理”的管理模式,基层用水组织系地方政府负责管理,管理局只对其负责业务管理,行政手段上则无法实施有效监管;而地方政府因责任不实,缺乏监管积极性;群众监督,因力量分散,制约力不够,致使基层用水组织收费混乱,终端水价执行不畅。

(4)水价控制死板,灌区不能按市场经济运行规律来灵活经营。陕西省实行的是斗口计量、一价到户政策,调价要经过省(市)物价部门和主管部门审批,这样做虽然减少了中间加码现象,使收费更加透明,但旱涝一个价,使灌区不能按市场灵活经营,用水量少且市场疲软时,不能通过让利优惠等有效措施促进早用水、快用水、多用水,甚至往往贻误时机;用水量大且供需矛盾突出时,不能通过竞争机制促进用水形势的改变。

3改革农业用水价格管理的建议

(1)加强宣传教育,正确处理水价改革与减轻农民负担的关系。水价改革政策性强,涉及面广,是一项关系到千家万户农民切身利益的事情,能否顺利推进关键之一是要争取全社会对水价改革的理解与支持。因此,要充分发挥各种宣传工具作用,把水商品宣传的对象放在农村基层干部和农户上面,进一步消除长期以来将水利工程供水作为福利事业和社会公益事业的思维定式,让用水户熟悉水资源紧缺形势,强化水资源危机意识,提高节约用水的自觉性。在综合考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况的基础上,把推进水价改革作为建设节水型社会的重要手段,作为减轻农民负担的途径,作为灌区持续发展的重要保证,作为与人民群众切身利益密切相关的问题来对待。

(2)加大末级渠系改造投资力度,减少灌溉运行成本。末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节,是保证国家粮食安全的重要基础,也为水利改革提供了必要保证。加快末级渠系改造是实现农业节水、农民减负、农业增效的重要措施,有利于调动农民投资投劳的积极性,十分有利于推进水价改革。应当在实施节水改造和续建配套建设的基础上,高度重视和尽快启动末级渠系的改造建设和配套完善,按照“国家、地方、群众”共同投资的办法,重点扶持和解决支渠以下工程改造、维护资金严重不足的问题,使灌区各级渠道硬化、配套建筑物及计量设施健全、配套,减少渠道输水损失,减少基层供水组织的运行管理成本,为农业水价改革提供良好的物质基础。

(3)深化体制改革,积极推广和规范农民用水者协会建设。东雷抽黄灌区现行管理体制是1989年6月灌区第1次灌委会根据灌区当时情况研究确定的。即“灌区实行专管机构与地方政府相结合,专管与群管相结合,以条为主,条块结合,分级管理的管理体制”。这种管理体制在工程建设期及开灌初期,对灌区的发展起到了积极的推动作用。从目前情况看,已远不适应灌区发展要求,它大大削弱了灌区专管机构的自主经营权,致使灌溉面积萎缩,群众负担加重,设施效益难以正常发挥,成为灌区可持续发展的制约瓶颈。特别是近年来,随着灌区用水者协会建设的发展,各县管理处及管理段对协会的推广有抵触情绪,直接影响到已建协会的运行和管理等问题,致使灌区协会发展步伐缓慢,大部分协会瘫痪。因此,只有改革当前的“条块结合”模式为“一条龙”服务体制,减轻中间管理环节,形成有效监督机制,降低灌溉运行成本,充分调动用水户参与灌溉管理和工程建设的积极性,即农民自己负责农业末级渠系的水量分配、水费收取以及渠道的维护和管理等工作,有效地促进水价改革和节约用水,促进灌区良性发展。

(4)健全水费征收管理制度,切实减轻农民负担。水价改革涉及广大用水户的切身利益,必须把落实灌区群众的根本利益作为水价改革工作的出发点和落脚点。要规范完善供水、配水、计量、收费等一系列的规章制度,对各级管理人员加强职业道德和水费廉政建设教育和引导,增强他们严格执行水价政策的自觉性。通过各项规章制度严格约束管理人员的行为,实施严格规范的考核评价与责任追究,使之在供水收费中遵守相关制度,自觉形成自身监督、社会监督和用户监督三位一体的监督格局。在推进水价改革的同时,建立基层管理费、群管费及运行管理社会成本联动机制,逐步解决基层用水组织人员劳动报酬过低问题,全面整顿农业供水末级渠系的水价秩序,严厉打击水费计收中的搭车收费及截留挪用现象,全面推行“微机开票到组、公布到户”,实行水量、水价、水费三公开,增强水费收缴透明度,切实减轻农民负担,提高灌区群众满意率。

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