黄建洪

摘要：中国地方政府是地方现代化事业的领导者、组织者和管理者，是社会公平正义的促进者、制度变迁的推动者、行为规范的制定者、社会稳定的维护者，其治理能力的强弱对于地方的发展极为重要。在现代化转型期，要使地方政府的治理成为科学执政、民主行政和理性施政，更好地服务于公民、平抑社会冲突、保障公共利益，促进社会均衡、协调发展，使政府能力成为建设性的管理能量和服务力量，就必须在地方政府能力的开发过程中确定新的发展战略、突出能力建设重点、采取有力发展举措，走科学、和谐与可持续能力的发展道路。

关键词：地方政府能力；现代化；发展战略；建设重点；发展举措

中图分类号：D35

文献标识码：A

文章编号：1003—1502(2009)05—0005—06

目前，中国社会正经历从现代化初期向中期的重大转变，并将在21世纪中期前后完成现代化。在此期间；地方政府的实际作为尤为重要。中国的现代化发展需要各地方政府强而有力，需要地方政府拥有高效而公正的治理能量和施政力量。在经济全球化、区域一体化与社会信息化的大背景下，地方政府的发展也进入了一个新的战略机遇期，可谓希望与困难同在、机遇与挑战并存。地方政府如何坚守以人为本理念、践行科学发展观，培育出拥有公共理性的政府能力，达致既能够妥善四方、平衡公私，又能够规约导引、尽责善治，彰显公共精神与协调发展之态势，实现经济社会的效能化与民主化，则成为解决地方发展问题的关键环节。

一、现代化转型期中国地方政府能力建设的发展战略

以平稳、可持续地实现中国的现代化、促进社会的效能化与民主化转型为目标，地方政府能力开发建设需要在政府定位、发展思路、推动机制、实现途径等方面有所转变，以适应行政环境变迁所提出的政府治理高能量和强力量的发展要求。

(一)政府定位：建设以实现社会现代化为目标的公共服务型政府

中国的现代化发展进程客观上需要地方政府的有力推动，需要政府这个组织化的公共权力掌控者和运用者实现自身的现代化转型，即以政府转型推进社会转型，以政府的价值理念、制度机制与政策行为等方面系统性地变迁而优化政府治理、促进社会的良性发展。在21世纪，需要如下样态的效能化与民主化地方政府：

1.民主一有限政府。发展行政民主，实现民主行政，对于地方政府而言具有至关重要的意义。民主立法、民主决策、民主执行、民主管理、民主监督在社会转型期尤需加强。民主的政府应该是有限的政府，需要政府规模有限、权力有限、职能有限、责任有限，要旨是受人民主权的监督和制约。政府行政是公共行政，应该把社会公平作为自己的核心价值，政府在实际运营中其服务应该具有公平性、决策和执行具有责任性，形成与中国现代化发展进程基本匹配的民主一有限政府。

2.法治一责任政府。服务型政府的前提和基础是法治化、有责任担当的政府。在逐步完善法制的基础上，形成法治的公共生活方式和行政管理体系，造就敢于承担责任、善于承担责任的法治一责任政府。削减过多的行政自由裁量权、增强制度化和程序化水平，规范行政领导，祛除过多的人治色彩，增加权责的平衡性，强化行政审批的科学性与公正性，提升政府采购的规范性与效能性，加强行政问责、行政监察，完善全社会对行政体系的监督体系，造就以人为本的法治一责任政府。

3.公民一精英政府。地方政府权力的来源是全体公民，即人民政府、公民政府；地方政府服务的对象是公民和社会，即实现和维护人民的利益。人民主权与政府治权的根本关系决定了政府工作的人民性、公共性。同时，面对社会结构日益复杂化，繁重、大量的传统公共事务和不断涌现的新增公共事务需要地方政府是一个专业化的政府，其政府工作人员德才兼备，道德素质高，业务素质强，管理技能精，政府人员精英化，方能适应知识经济时代的发展要求。

4.管理一服务政府。地方政府在本世纪的总体发展目标是公共治理型的政府，但在相当长的时期内，政府需要以巩固政治统治、发展社会管理、拓展社会服务为基本的发展目标，以适应随着中国现代化发展阶段的推进，全社会对社会管理、社会服务与社会平衡的持续增量需求。在此阶段内，建立一个管理效能高、服务能力不断提高的政府是理性的选择。即便是在接近现代化完成阶段，管理一服务政府的定位依旧具有相当的现实性，尽管应该着力发展和强化政府的服务能力，但面对中国这样一个规模庞大、区域差别明显、发展均衡度较低的社会，拥有强大的社会管理能力仍然具有极为重要的现实意义。

5.廉洁一廉价政府。建立一个廉洁一廉价的地方政府是十分必要的：一方面在现代化的发展阶段内，人口压力与资源紧缺的状况在短期内仍然难以改变，加之政府制度建设可能会落后于政策创新而形成大量的权力牟取暴利的机会，遏制政府腐化蔓延的趋势事关执政党和国家的生死存亡。地方政府需要超越于地方资本、特殊利益的直接诱惑，继续推进和规范政企、政资、政社与政事的有效分离至关重要。另一方面，缩减非生产性的财政支出、适度控制行政管理费增长过快、行政成本过高的状况，遏制“昂贵政府”的趋势，建设成本一效益型的廉洁一廉价政府。

6.透明一信用政府。增强地方政府行政过程的透明度和开放性，实现行政管理的公平、公开、公正，提高政府诚信度，增强政府的公共信任度，建设透明一信用政府。

7.创新一效能政府。适应不断变迁的行政环境，需要地方政府具有较强的行政创新能力，具有推进社会科学技术发展和自主创新的能力，尤其是知识技术的核心竞争力；现代化发展需要高效率，需要政府能够有效满足日益提高的公共要求，因而对地方政府高效能的要求也更为突出，为此需要建设创新一效能政府。

8.市场化一电子化政府。现代化过程中，经济市场化、全球化、信息化的发展趋势十分明显，建立和完善适应市场经济体制的行政管理体制势在必行，亦即彼得斯所提出的市场式政府，具有服务意识和效率的政府；同时，现今的网络技术、电子技术、信息技术的发展，也为发展技术化、电子化的政府提供了便利，大力开展电子政府的建设，拓展电子政务，提升政府的应变能力和管理水平，也是行政发展的新要求，发展市场化一电子化政府任重道远。

总之，地方政府的理性化、现代化转型，其要害是实现行政模式的根本转变，实现能力行政、民主行政、技术行政与效能行政，实现政府的公共理性化，建设一个具有强大综合治理能力的民主化、效能化的地方政府。

(二)发展思路：有限政府的有限能力开发

必须改变以往高度集中的计划经济政府模式下的地方政府能力开发格局，确立有限政府条件下的有限能力开发思路，即以实现社会转型的效能化与民主化为目标，有层次、有侧重、系统渐进地开发建设现代化所需要的政府能力，形成能力总量适当、能力结构

合理、综合治理能力强劲的地方政府。

为此，必须逐步实现如下方面的思路转变：(1)由注重单项能力、行政区行政能力的建设转向综合能力、区域公共管理能力的开发；(2)由专注于内政能力的发展转向立足国内、放眼国际的能力建设；(3)由仅注意物质性、显性“硬”能力的建设转向与精神性、隐性“软”能力并重的开发；(4)由突出宏观、对象性能力的开发转向宏观与微观结合、对象性能力与功能性能力并重的能力开发；(5)由注重政府的自我治理、社会治理能力单向发展转向“自治”与“治他”的协调互动开发，把地方政府的自我管理与对社会的管理协调起来；(6)由仅关注历史性与现实性能力转向历史、现实与趋势性能力的协同开发；(7)由重点发掘政策能力转向体制能力与政策能力开发并重；(8)由侧重行政强制性能力的发展转向行政管理与公共服务能力的开发；(9)由从政府出发发展政府能力转向从公民社会出发发展社会能力的双重能力开发；(10)由强调政府能力提升转向防治流失、固现拓新的能力开发；(11)由单纯的粗放型自我能力生成模式转向复合集约型能力生成与做成模式的开发；(12)由仅注重行政能力的建设转向协调与平衡立法、司法的政府能力开发。

(三)推动机制：政府一社会合作主导型的能力发展

地方政府能力的开发建设，需要政府与公民社会合作推动：一方面，政府是具有相对独立性的公共权力机构，其机构运行和力量的作用发挥，都有一定自主性。因此，在政府能力建设的过程中，需要尊重政府权能发展的基本规律，因势利导，系统规划，整体推进。另一方面，政府能力的发展最终所要达到的目的是服务于全体公民与促进社会的发展，因而政府治理的最终决定因素必定是公民和公民化的社会，是人民的利益即公共利益。应该明确，现代民主的地方政府能力开发过程也必定同时是公民社会的自主、自治能力发展壮大过程。为此，一要改进政府自身的运作机制；二要完善政府治理社会的管理机制；三要优化公民社会的自治机制；四要配套开发政府与社会的互动合作机制。在今后的现代化发展中，地方政府应该既能够领导社会、管理社会、保护社会、推动社会，又能够尊重社会的发展规律和基本权益、接受社会的约束与促进，达成互动协作、合作共治的强政府一强社会关系模式，合力推进地方经济社会的发展。

(四)实现途径：能力建设寓于渐进式的改革

中外地方政府能力建设的经验教训使我们更加清楚地认识到：21世纪中国地方政府的能力建设要具有公共理性，必须从现实的国情和社会的发展目标出发，把地方政府能力的开发和建设实践融于中国渐进式的改革开放事业之中，在执政党的领导下，完善民主与法治，平衡公平与效率，循序渐进地推进。

为此，围绕政府能力的开发提升，地方政府在今后的施政中需要着重处理好如下关系：其一，涉及宏观行政环境的关系：(1)政府与执政党的关系；(2)政府与权力机关(人大及常委会)的关系；(3)政府与司法机关(法院与检察院)的关系；(4)政府与民主党派、人民团体的关系；(5)政府与企业的关系；(6)政府与市场的关系；(7)政府与资本的关系；(8)政府与公民的关系；(9)政府与市场中介的关系。(10)各级政府和平级政府之间关系。其二，行政管理方面的关系：(1)行政权力配置与政府能力；(2)政府职能转变与政府能力；(3)人力资源开发与政府能力；(4)可持续发展与政府能力；(5)治理技术应用与政府能力；(6)社会危机管理与政府能力；(7)区域协调发展与政府能力；(8)腐败治理与政府能力；(9)利用wTO规则与政府能力；(10)全球化、全球治理与政府能力。

二、现代化转型期中国地方政府能力建设的开发重点

从能力构造的角度讲，社会转型的经济市场化、政治民主化、文化多元化与社会信息化，需要相应的地方政府类型与之相匹配，即市场经济政府、民主法治政府、文明宽容政府和电子技术政府。为此，在转型期地方政府努力的方向是创新政府理念、优化政府体制、规范政府行为和提高政府能力。从政府能力需求的角度看，地方政府能力需求是多方面、多层次的，既有自我治理能量的迫切需求，又有政府社会治理力量的需要，更要有高效公正的综合治理能力的持续供给。地方从政府能力供给的角度讲，需要体现公共理性的政府能力供给，这就要求政府能力要素(权力、职能)要科学配置、能力结构合理、具有动态开放性；还需要适量的政府能力总量，以确保政府能力效度与信度的均衡，有较高的能力效用。若要平稳地实现社会转型，转型期的地方政府需要着重开发以下能力：

1.政府自我治理能力的开发

拥有强而有力的自我治理能力，是地方政府进行高效社会治理的基础和前提。在转型期，针对政府能力在改革开放初期流失较多、新的能力生长缓慢的状况，必须对政府能力的“弱化”或能力“无力感”进行及时处理。自我治理能力是由许多单项能力组成的能力群，因此社会转型不仅对自我治理的分支能力提出了需求，而且自我治理的整体能力发挥也是至关重要的。转型期的自我管理、自我约束、社会适应、自我创新与自我发展等能力都面临不同程度的挑战，都需要不断强化和提升。换言之，既需要政府增强对地方社会发展的速度和节奏的适应(特别是对市场经济的适应)、对国内外发展趋势的适应，更需要政府能够发展壮大自身实力(并不等于扩充政府规模)、提高自身素质，而且还需要地方政府具有自我创新能力以及推动社会的创新能力。同时，社会转型期各种利诱和物质刺激增多、政府部分人员和组织机构的腐化处于高发期，因而对地方政府自我约束能力提出了更高的要求。因此，整合政府自我治理的能力资源、形成强大自我综合治理能力的需求是急迫的。

2.政府社会治理能力的建设

宏观、对象性能力的建设。在社会转型期，易于出现“政府能力悖论”，即社会转型在不断破坏和抑制着政府能力的生长，同时又有着大量的能力需求，政府能力供给与社会发展的能力需求之间彼此不平衡的状况十分明显。为此，首先，转型期对地方政府的民主能力(如民主行政立法、民主决策和管理)、公共秩序维持能力、安全保障能力等政治能力有大量的需求。这是因为，转型意味着社会结构、价值观念、权益分配、义务的分配与责任的承担等各方面都会出现许多新的变化，利益纠葛与种种发展不适应交织在一起，容易引发政治不稳定，需要从发展和完善民主的程序与机制来容纳、消弭政治冲突，同时政府政治强制的力量也不能削弱。其次，促进经济发展与管理的能力需求旺盛。基于地方区位差异大、经济发展态势各异的现实情况，转型期对地方政府管理经济的素质与能力要求更高。其中，协调和处理政府与市场、政府与企业的关系、搞好宏观调控与市场监管、发展和完善各种市场体系、合理区分和妥善处理政府作为公共

事务管理者与作为国有资产所有者之间的角色权责要求、搞活国企、改善经济结构和经济质量、参与国际竞争、降低经济全球化条件下的经济风险等，对地方政府经济能力的改进需求是相当大的。再次，转型期对具有高度整合力和解释力的主流文化生产能力要求较高，对于社会公共文化事业的管理能力、发展繁荣能力也提出了更高要求。最后，对社会能力的需求尤为突出。转型期会出现一些新的社会公共问题，非传统因素安全问题(如“非典”、“禽流感”防治，国际和地区恐怖主义等)，以及传统因素的新发问题，譬如官民关系紧张、劳资冲突、劳保福利问题等，加之原来发展过程中存积下来的较为严重的不均衡状况，对地方政府的治理形成很大的压力，亟需政府提高相应的应变处理能力，特别是社会突发问题的应急管理能力。

微观、功能性能力的建设。转型期，对地方政府的政策过程能力(特别是决策和执行能力)、汲取一分配能力、整合一平衡能力都提出更高的要求，对政府的动员一控制、合作一发展、权力一权威、调控一监管能力的需求量也会有所增长，因而需要地方政府的制度化能力、合法性能力和公共信任能力有一个总体的提高。

3.政府综合治理能力的发展

就地方政府而言，无论自我治理能力还是社会治理能力，都需要从综合治理效能和社会公共价值的实现程度来进行评价。因而也可以说，转型期对地方政府能力的基本的、也是最为重要的能力需求就是对政府综合治理的高能量和强力量的需求。社会转型期，需要具有统筹规划、协调运作、规范行政、效能优化的地方政府，也就是既能有效促进发展又能持续保持稳定的政府，一个能够推进社会效能化与民主化发展取向的、强化综合治理能力的政府。

转型期的地方政府能力开发，无论是能力要素的多少、能力总量的大小，还是结构开放与闭合度、能力效用的调整，都应该与社会发展的速度和性质相适应，与公众的承受能力相匹配，以民众的普遍受益和社会的协调、均衡发展为目标，体现科学发展的精神原则，进行理性化政府治理，以确保现代化进程成为人民利益的发展进程和公民价值的和谐实现过程。

三、现代化转型期中国地方政府能力建设的主要举措

(一)转变执政理念

公共性是政府的根本属性。在公共实践中，政府享有的治理权为公民的主权所授予。因此，政府的活动依据和宗旨是以公民权益的有力保障和有序增进为基础并具有整体超越性的公共利益诉求。理性化的公共执政，需要政府树立“公民政府”、“公共政府”理念，进行高效公正的行政管理和公共服务。这需要地方政府实现如下理念转变：(1)资源配置方式：由行政主导走向市场配置；(2)工作重心判断：由招商引资转向公共服务体系的建设，政府治理由主要依靠利益推动转向政府与社会的互动机制推动；(3)政府权责认知：由全能、全责政府转向有限权能、有限责任；(4)民主观念：由权力本位的民本政府转向权利本位的民主政府，发展行政民主；(5)行政管理理念：由强力管制、动员和控制转向管理服务、回应合作与协作治理，由行政区政治转向区域公共管理，由人力行政向知识管理、效能行政转变；(6)法治观念：由强人、能力治理转向法制健全、程序完善的法治治理；(7)专业化观念：由经验型领导、政策性推动转向知识化专业化、政策与体制共同推动并重；(8)行政开放观念：由封闭、半封闭逐步转向开放、透明；(9)行政成本观念：由粗放型成本观念转向成本效益型、廉政廉价政府；(10)政府治理工具观念：由主要依靠行政手段转向行政手段、市场化工具、工商管理工具和社会化工具综合使用。

(二)完善执政机制

现代政府的执政机制，实际上就是比较完善的民主实现机制。为此，针对中国社会的发育状况和行政体制特征，可以通过如下方式来完善地方政府的执政机制、提高政府能力。首先，发展公共参与机制。诸如公民选举、公民投票等；同时增加制度化的容纳能力，整合社会发展过程中新出现的阶层和团体的参政要求，扩大执政基础。其次，完善民主竞争机制。比如完善公务员制度，对普通公务员的考选、晋职晋级等实现公平竞争、民主管理；对于行政领导的上岗竞聘、考核、交流、提拔等都需要有更加公正合理的机制配套。再次，健全监督制约机制。对地方政府机构和人员进行全方位的体系内行政监察和权力监督、司法监督和社会监督，确保政府规范行政，这实际上也是提升地方政府施政效果、促进政府能量服务于社会公共利益的重要方法。最后，法治保障机制。通过法制的健全和程序力量的彰显减少行政力量的随意性而造成的破坏性，增加力量积累、减少能量四溢，帮助地方政府进行责任化的执政，从而有利于政府能力的稳步提高和持续强化。

(三)优化执政方式

完善和改进行政方式，需要注重以下几方面：首先，行政方式。保持必要的行政审批，确保政府行政命令的通畅；增强地方政府的部门行政和整体行政之间的协调性，提高政府宏观的指导能力，譬如根据国家的“五年计划”和中长期的发展规划制定区域地方发展规划，引导和控制社会的发展。其次，法律方式。提高以法律方式解决公共问题的素质和能力，在行政立法、执法及其监督等方面协调行动，凸显政策法规服务大众的效率，使法治成为一种常态生活方式。再次，经济方式。在经济市场化和全球化的趋势下，熟练、灵活、高效地使用税收、金融、信贷、利率等方式调节经济、管理市场，强化政府的市场管理能力、规制能力，提升调控能力，更加有效地导控产业结构和经济运行，提高经济质量。最后，思想道德教育方式。改进公共教育理念和社会教化方式，增强政治社会化的针对性和有效性，整合传统与现代、国际与国内的公共文化资源，增强凝聚力、向心力，为地方政府执政寻求厚实的道德支持和宽广的智力资源。

(四)挖掘执政资源

地方政府执政需要有大量的资源支撑，政治性、经济性、文化性和社会性的各种资源的持续供给是政府不断获取和保持高效能的基础性条件。在现代化进程中，地方政府需要着力开发以下执政资源：一是物质资源，包括物力和财力等资源，需要政府管理和推进经济社会的发展，提升汲取、动员、控制与分配等能力，为地方政府执政奠定雄厚的物质基础。二是制度资源。使政府理念、制度和行为文明化和理性化，特别注重地方政府的制度建设，增强制度的规范性与正义性，提高政府制度的综合平衡能力、协调能力，构建延展性强、容纳性广、整合度高的执政制度基础。三是心理资源。公共执政需要地方政府具有较高的行政效力，有良好的政府绩效，但更为重要的是政府能够把直观的绩效转化成广泛的合法性资源，确保政府拥有持续的权威资源供给。为此，政府的制度设计、政策规定和行政行为都必须具有公共性，必须理性化，其治下的社会机会、权责义务、福利保障等要有利于形成合理的心理落差和公正的待遇感，从而激发公民较高的政治效能感、公共认同感和对政府的忠诚感。四是

人力资源。用好用活地方政府体系内的人才，科学开发人力资源，形成梯级人力资源库，支持地方政府的科学执政。五是技术资源。充分利用现代科学技术促进地方政府管理的现代化，在信息化、电子化等方面迈出实质性的步伐，提高政府综合应对和快速、公正处理公共问题的能力。

(五)化解执政风险

现代化进程是充满各种挑战，并且面临各种压力，要提高地方政府公共执政的有效性，就必须根据社会政治形态的发展变迁，采取有力措施，设法化解执政风险。其一，加强风险预测研究。在现代化变迁中，地方政府执政面临的风险来自不同的层面，既有体系内风险，又有体系外风险；既有政治风险，又有经济、文化、社会类别的风险；既有累积性风险，又有新出现的风险；既有潜在风险，又有显在风险。为此，加强执政风险预测的研究十分重要。其二，强化预警体系建设。在人员、资金、设备等方面，逐步加强和完善，既要能够应对各种自然灾害，又要能够防止各类政治社会问题的激化和失控，同时对于来自国际领域的各类国家安全、公共安全等问题，也需要防治结合，积极应对。其三，搞好日常的公共执政以化解执政风险。只有经济繁荣、社会稳定、民生幸福，才能从根本上减缓、降低和化解地方政府执政风险，因此努力促进政治、经济、文化和社会的科学、均衡与持续发展是化解政府执政风险的最终出路。

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责任编辑：王之刚