王玉波

摘要：如何有效地监督与制约权力是一直困扰着我们党和政府体制建设的重大战略问题。刘少奇在长期领导党和国家政权的建设实践中，提出了法院独立审案、限制国家领导人的权力和“公开的反对派”等一系列权力制约的主张。刘少奇关于权力制约的理论，对我们深入开展廉政建设工作，加强社会主义民主和法制建设具有重要的指导价值。

关键词：刘少奇；权力；监督；制约

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0023-05

长期以来，权力制约一直是政治理论和实践建设的一个核心问题。马克思结合巴黎公社的经验指出：“勤务员总是在公众监督之下进行工作”，才可能保证公权公用。[1]刘少奇作为党和国家的主要领导人之一，也深知建构有效的权力监督和制约机制是党和政权建设的必然要求。刘少奇早在1948年就不无忧虑地指出：“胜利后，一定会有些人腐化、官僚化”[2]413。如果党不能采取有效措施制约权力的滥用，脱离群众的话，党“就会象安泰一样被人扼死”[2]397。建国后，刘少奇进一步意识到权力缺乏有效的监督和制约是造成党和国家机关中官僚主义和权力滥用的主要原因，并对对权力制约理论进行了大胆的探索，提出了许多独到的见解，如他提出的“四大监督”思想、法院独立审案、限制国家领导人的权力等见解，可谓其权力制约理论的精华。本文拟对刘少奇的权力制约理论作一初步探讨和分析。

一、权力制约的基础：健全监督和制约权力机制

英国历史学家阿克顿有句格言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[3] 刘少奇明确指出，如果权力不受监督和缺乏制约，干部难免腐化堕落，而且“好的干部如果没有经常监督也可能变坏”[4]174。为了健全对权力的监督、制约机制，刘少奇提出了以下主张：

（一） 健全监督机制

刘少奇要求，“对一切国家机关工作人员都应实行监督。除了广大人民的监督外，还必须加强各级监督机关和检察机关，认真实行国家的监督。”[4]174 具体说来，刘少奇主张从以下几个方面健全监督机制：一是党的监督。对于共产党员来说，党委、党代表会、党员群众的监督，是“最主要的”[5]644。任何党员，包括各级领导干部都必须接受党委和党代表会的监督，党的干部还必须接受党员群众的监督，否则就是违反纪律，必须受到党的纪律的制裁。刘少奇尤其重视对掌握权力的领导干部的监督，提出“每一个党的领袖、党的领导者都要受党员的监督。”[5]644二是群众监督。党的性质和宗旨决定党的各级干部必须接受人民群众的监督。1955 年在与青海省委、西安市委等同志的谈话中，刘少奇指出：“为了提高党和国家机关的工作，要号召群众监督。”[6]335写信反映情况，是人民群众监督的重要方式，因此他要求必须认真对待群众来信。无论什么信，即便反革命信，也决不能任何一级机关都可以检查，必须“信写到哪一级，只能哪一级拆看”[6]503。凡是公然扣压群众来信和追究反映真实情况的行为，实际上就是反对监督，“是党的纪律和国家法律所绝对不能容许的。”[4]401为了加强群众监督，他要求“订出一种群众监督的制度，使我们的领导机关和领导人接近人民群众”[5]645。这就从制度上提出了人民对党和国家机关工作人员监督的问题。

三是民主党派的监督。在谈到民主党派监督的作用时，毛泽东曾说：“为什么要民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”[7]刘少奇十分赞同毛泽东的观点，认为“应当采取共产党和各民主党派长期共存、互相监督的方针。”[4]246各民主党派同共产党长期共存，有利于发挥各党派的优势，在各党派之间起到相互监督的作用。他要求，我们的党员和干部要善于从各民主党派和无党派民主人士的监督和批评中得到帮助。

四是新闻舆论监督。新闻报道能够有力地制约滥用权力，尤其在缺乏其他制衡政府官员措施的情况下，作用更是明显。刘少奇曾明确要求，新闻工作者要做“党和人民的耳目的喉舌”，对党的政策和工作中的缺点要大胆地提出来。“人民的呼声，人民不敢说的，不能说的，想说又说不出来的话”[2]247，报刊都应真实准确地反映出来。1956 年在听取新华通讯社负责人汇报工作时，他强调新闻报道必须客观、真实、公正、全面，对当时新闻报道中“报喜不报忧”的倾向提出了批评。他要求中国新闻工作者学习西方同行的优点，“应该是好的要讲，不好的也要讲。”[6]367只有这样，才能充分发挥新闻舆论的监督作用。

除了以上“四大监督”的思想外，刘少奇还提出了加强对国家工作监督的四个方面。第一，加强党对国家机关的领导和监督；第二，加强全国人民代表大会对中央政府的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府的监督；第三，加强各级政府机关的由上而下和由下而上的监督；第四，加强人民群众和机关中的下级工作人员对国家机关的监督。刘少奇的这些监督思想不但在当时具有重要作用，而且对我们现在完善监督制度仍有重要的指导意义。

（二） 以权力制约权力

“要防止权力滥用，就必须以权力制约权力。”[8]任何公共权力应该通过其它国家机关及相应制度来规范和约束，以便保证其在正常的轨道上运行。在权力制约权力方面，刘少奇作了可贵的探索。20 世纪60 年代初，一些党政负责人不通过公检法部门，随便批准逮捕人，有的单位甚至擅自搞拘留、劳教，这使社会主义民主和法治建设受到了很大的破坏，一定程度上助长了权力腐败的风气。鉴于这种情况，刘少奇提出公检法与党政部门之间“要有对立面，唱对台戏”的权力制衡的观点。[4]451他提出“从理论上、方针原则上、机构分工上和具体办法上搞出一套来”[6]554，加强公检法与党政部门之间的相互制约，防止党政部门对国家权力的滥用，产生政府的腐败行为。具体操作上，他建议“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务”，党委什么都干涉不好[4]452。同时，刘少奇指出，法院独立审案是宪法规定的，党委和政府不应该干涉它们判案。值得一提的是，他强调不要提政法机关绝对服从各级党委领导。如果党委违法，就不能服从，只能服从国家法律和中央的政策。刘少奇特别要求，“以后下面公检法向上级写报告要直接报，不要党委批准，经过党委批准是错误的。”[6]554在这里，刘少奇实际上提出了两个重要观点：一个是保障审判权和检察权的独立；另一个是公检法与行政机关分工负责、相互制约。以今天的眼光看来，无疑是很有见地的，刘少奇作为深受马列经典理论熏陶的无产阶级革命者，能有如此见解实属难能可贵。

此外，刘少奇还提出了对国家领导人的权力加以限制的主张。鉴于斯大林肃反扩大化的教训，刘少奇提出了“国家领导人的权力应该有一定限制，什么事情他有多大权力，什么事情不准他做，应该有一种限

制。”[5]708笔者认为，在刘少奇之前，尚未见无产阶级革命领袖明确提出对无产阶级政权领导者的权力加以限制的主张，因此可以说，刘少奇有关限制国家领导人权力的思想是对马克思主义国家政权学说的重大丰富和发展。无疑，无产阶级政党是历史上优秀的政党，但由于无产阶级政党和国家历史不长，再加上经典理论的局限，政党和政府体制方面都有许多不足之处，很难保证选出的领导人全部是最优秀的人物。另外，无产阶级国家领导人与一般社会成员一样有着七情六欲，一样要受到传统社会意识的侵蚀，即使原来最大公无私的优秀领导人如果没有一定的制约，在特定情况下也同样可能沦落为权力滥用者。如果国家领导人滥用权力，则会造成国家层面的权力滥用行为，后果往往是难以预料的。“文革”等灾难性运动的接连发生虽然有很多原因，但党和国家的最高领导人的权力缺乏有力制约，国家最高权力被滥用无疑是最关键的因素，这也与当时党和政府对刘少奇的这一正确主张缺乏高度重视不无关系。在新时期，刘少奇提出的对国家领导人权力制约的主张，尤其值得我们认真对待。

二、权力制约的制度保证：健全民主和法治制度

“一切政治问题都是制度问题，……通往更平等的进步只能靠对权力的制度控制来保证。”[9]健全的民主和法治制度是有效权力制约的根本保证。法治不完善，民主不健全，一切权力制约举措必然流于形式，起不到应有的作用。

（一） 健全法律体系，加强法治建设

美国法学家埃德加·博登海默曾提到，“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，不论这种权力是私人权力还是政府权力”[10]。而立法工作是以法制约权力的首要环节，刘少奇对之极为重视。刘少奇在1952 年“三反五反”运动中，主持制定了《中华人民共和国惩治贪污条例》。《条例》尽管规定过粗，不少方面缺乏可操作性，但它作为新中国第一部专门的廉政建设法规，规定了一系列反腐倡廉的原则，从而开始把权力制约工作纳入法治化的轨道上。1954年，刘少奇主持起草《中华人民共和国宪法草案》获全国人民代表大会通过，这就为制约干部滥用权力提供了根本的法律基础。在社会主义改造即将完成时，刘少奇又提出，为了防止权力腐败，惩治犯罪，当前的迫切任务就是“着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”[4]253这是因为，在社会主义改造完成以后，原来那些临时性的法律显然已不适应形势的需要了，因此加强法律体系的建设，建立完备的法治是确立权力制约的必然要求。

当然，“制权之法必须成为社会的实践，得到严格的执行和遵守，才能达到法治的目的。”[11]因此，严格依法办事是制约权力滥用的中心环节。刘少奇指出，无论谁违法犯罪，不管资格多老，官有多大，都必须受到法律的制裁，决不能有任何人和任何组织享有凌驾于法律之上的特权。这样，才能实现对权力的有力制约，遏制权力的滥用。鉴于党在国家中的领导核心地位，党员尤其党政干部对遵守法律负有更大的责任，“必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用”[4]168，否则，就要受到法律更为严厉的制裁。应该承认，我们国家在接下来相当长的时间里，制约权力的法律体系建设和执行方面并没有沿着刘少奇的思路走下去，相反走了一条很大弯路。当然这是历史惯性使然，也是共和国给历史留下的遗憾。

（二） 健全党和国家的民主生活，扩大民主

历史经验已经充分证明：权力制约是社会主义民主的重要内容，没有权力制约，就没有社会主义民主。同样，只有实行真正的民主政治，才能防止党和政权腐败，保持干部的廉洁自律。但随着革命和建设的胜利，一些党员和干部有了骄傲自满的情绪，开始破坏党和国家的民主生活，刘少奇斥责之“是人民的大敌，是无产阶级的大敌，是共产党的大敌”[4]375。为了扭转这种不良风气，刘少奇向全党提出了健全党和国家的民主生活、扩大民主的要求。

首先，必须发扬党员和干部的积极性，充分地开展批评与自我批评。有无认真的批评与自我批评是无产阶级政党区别其他政党的显著标志之一。要启发党员和干部对党的政策与工作的积极负责精神，要使他们敢于和善于提出问题，发表意见，批评缺点。为此，各级领导干部必须首先负起责任，定期向党员和下级组织报告自己的工作，“必须鼓励、支持和保护由下而上的批评。”[5]708每一个党员群众都有权利向党组织的任何领导人提出批评意见，党的领导干部必须虚心倾听群众意见，实行“言者无罪，闻者足戒”，绝对不能压制民主，寻隙报复。“任何党员都有权利向上级组织一直到党的中央，反映工作中的情况和问题，反映负责干部的缺点和错误。”[5]715他还指出，上级组织必须认真对待党员反映的问题，而不能采取任何形式的追究。任何压制民主、压制批评的党政干部，都必须受到党纪国法的处理。

其次，针对60 年代初期党内“一言堂”、“家长制”等个人专断作风，刘少奇又提出了“要有公开的反对派”这一尖锐的观点。“要有反对派，人民中间也好，党内也好，要有公开的反对派。”[5]714即使是错误的反对派，只要他不违反纪律，不搞阴谋活动，而是持有不同意见的反对派，都应该允许存在。这与毛泽东提出的“要唱对台戏，唱对台戏比单干好”[12]遥相呼应。刘少奇之所以提出这样尖锐的观点与个人性格及他对形势的深刻认识有关。从个人性格来说，刘少奇一向胸襟坦荡，光明磊落，“素以观点的鲜明性和尖锐性著称，他在讨论问题时毫不隐瞒自己的观点，而且力求明确地表达自己的观点。”[13]从对当时形势的认识看，他认为，“大跃进”以来的几年中，不少领导干部不讲民主，不听反面意见，不能有反对意见，个人专断作风盛行，导致了党和国家民主生活的严重窒息。毋庸质疑，刘少奇的这一观点决不是要搞什么“三权鼎立”、“轮流坐庄”，而是希望以“反面意见”限制滥用权力，以“公开的反对派”约束个人专断，这是对党和国家的民主制度建设“大胆且具有深远意义的探索”[14]。

三、权力制约的要求：正确处理党与政府、党与非党组织的关系

在长期的民主革命过程中，由于党非常注重对党政的集中统一领导，逐渐形成了“一元化”的领导体制。但建国后，对“一元化”领导的理解和执行出现了偏差，以党代政，包办群众组织，甚至出现了“第一书记决定一切”[5]630的专断现象。因此，正确处理党与政府、党与非党组织的关系，是执政党和政权建设的重要方面，也是加强权力制约的要求。

（一） 正确处理党与政府的关系

刘少奇认为，我们必须坚持党领导一切的原则，但这并不是说党对一切都进行干涉，把一切事情都包办起来，党没有必要也不可能包办一切，只能在“思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。”[5]624要改善和加强领导，必须改变以党代政的情况，这是因为党与政府的职能和工作方式是不相同

的。从职能上看，党是站在监督的地位来指导和帮助政府工作，着重“管干部、管思想、管政治”[5]704，而政府主要管业务工作。从工作方式看，党不是国家的权力机关，党实现自己的领导只能依靠理论、路线、方针和政策的正确性，通过广大党员的先锋模范作用，通过大量深入仔细的思想政治工作和说服教育的方式来实现。而政府领导虽然也需要说服教育方式，但更主要的是依靠权力来履行自己的职责。人民政府的各级机关和干部都是由代表人民利益的代表大会产生，直接履行人民代表大会所赋予的权力，对人民代表大会负责。为了有效地履行职责，人民政府设立了各种行政机关，强制推行人民代表大会所制定的政策。如果党包办行政系统的日常工作，不但“使行政系统不能发挥应有的作用，同时也使党自己不能集中精力好好地研究党中央的方针、政策，……把领导工作切实做好。”[5]698因此，我们必须确立正确的党政关系，既不能放弃对政权的领导，又不能以党代政，包办政府，应该明确党和政府的具体职能，使党和政府各司其职，各尽其责。正如毛泽东所说：“党是党，政权是政权，党在政权中的领导作用，只是司舵对于全船的作用一样”。[15]刘少奇的这些思想对我们今天进行的政治体制改革仍有一定的借鉴价值。

（二） 理顺党和非党组织的关系

在我国，除了共产党外，还有各民主党派，有工会、青年团、妇联等非党组织。这些非党组织是党联系群众的纽带，是发扬人民民主的不同组织形式，它们在国家政治生活和经济建设中发挥着重要作用。因此，“我们应该学会经过这些组织来活跃人民群众的民主生活，加强人民民主统一战线。”[5]697党如何发挥这些组织的作用，刘少奇也做了深入的探讨。首先必须坚持党对它们的领导，这一点是无庸置疑的。没有党的领导，它们就可能失去政治方向，就不能很好的发挥作用。但党的领导，不是对非党组织的包办，而是在思想、政治上的领导。我们应该同党外人士建立良好的合作关系，这是因为“共产党员在任何时候在人民中都是少数”，“任何时候都有义务同党外的人合作”[4]247。各级党组织应该尊重群众组织，“允许自由发表不同的意见”[5]697，吸取他们有益的意见，来改进我们的工作。他严厉批评了有些同志对待非党组织的错误方式，“因为当了权，就把这些组织看得可有可无，这是完全不对的。”[5]608刘少奇有关发挥非党组织作用的思想，对于遏止干部对权力的滥用，防止权力腐败有着积极的借鉴意义。

四、结语

刘少奇以其敏锐的思想、深邃的洞察力，把马克思主义有关无产阶级政党和政权建设的基本原理同实践相结合，从而建构了内容较为丰富的权力制约思想。通过全面考察刘少奇的权力制约理论，我们不难发现，他对权力制约的关注不仅仅停留在遏止贪污受贿等经济腐败方面，而把目光更多地投到了如何遏止党政干部对权力的滥用，尤其高层领导干部对权力如何规范使用、政权机构如何有效运作这一重大课题上。权力腐败是最大的腐败，权力腐败给国家和社会带来的危害要远甚于一般经济上的贪污受贿问题。虽然刘少奇对权力制约不一定有全面的认识，但他对权力腐败的高度关注无疑是其权力制约理论的最大闪光点，与不少党的早期领导人更多关注经济问题和作风问题形成了鲜明对比。

黑格尔曾指出：“没有人能够超出他的时代，正如人不能超出他的皮肤。”[16]刘少奇作为特定时代的共产主义运动杰出领袖，深受马列经典理论的熏陶，他的权力制约理论也必然受到经典理论和时代的局限。如他提出健全民主首先着眼于批评与自我批评的作风，这虽然与民主建设不无关系，但无疑不是民主首要的问题。刘少奇虽然提出了要限制无产阶级国家领导人的权力的卓越见识，但对如何限制国家领导人的权力却缺乏全面深入的考虑，更没有提出详细的实施方案。他虽然多次强调发挥新闻媒介的监督作用，鼓励新闻记者监督党和政府的工作，但对如何保障新闻工作者监督的权利，如何使这种监督有效，以及政府对新闻监督如何反馈等同样没有更深的考虑。另外，对于无产阶级执政党和政府权力如何有效的制约，如何保证各级机构低成本的高效运转，如何保证各级领导干部规范的使用权力，这些问题刘少奇没有也不可能解决，至今仍然困扰着我们的党和政府体制建设。尽管存在以上不足，但总体上看，刘少奇的权力制约理论内容是比较丰富的，充满了理性光芒和探索精神，是对马列主义权力制约学说的极大丰富和发展，他的这些思想不仅对加强当前我们的廉政建设事业，而且对执政党、国家政权及社会主义政治文明的长远建设都有重要指导价值。