陈牛则　王　政

摘要：湖南省基础教育发展水平逐渐提高的同时，面临着城乡基础教育发展的不均衡、县城和区域基础教育发展的不平衡等现实问题。因此，必须加大省级财政转移支付力度、优化基础教育投资环境、实行优质教育资源共事、加快薄弱学校改造进程，促进湖南省基础教育均衡发展和教育公平。

关键词：湖南省；基础教育；教育均衡发展

1湖南基础教育均衡发展成绩斐然

在巩固“普九”成果的基础上，湖南省政府坚持教育优先发展战略，继续高度重视基础教育的发展，尤其是基础教育的均衡发展，湖南省基础教育发展水平近年来逐步提高。一是在教育经费投入上，保证增长的同时加大了对落后地区的倾斜。2006年全省教育支出140.44亿元，比上年增长14.18％。在对贫困地区继续执行“两免一补”政策的同时，各级财政新增投入4.68亿元，对湘西自治州、张家界市以及沅江市全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。从2007年开始，湖南实现了全省范围内农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，免除39个贫困县县级应负担的资金，改由省财政补贴。二是在教师教育上，加强了基础教育教师队伍的建设。2005年，省教育厅筹集650万元经费为全省农村中心小学培训近5000名英语教师和计算机教师。同时又筹集了350万元组织45所学校为每个乡镇初中各培训一名英语、计算机骨干教师，共培训了4774名。在教师职称上也采取了有利于农村教师的优惠政策：2005年全省农村中小学增加中学一级、小学高级教师7742名，较2004年增加了58％，农村中学增加中高606名，较2004年增加了20.7％。为弥补农村小学师资力量的不足，湖南省制定了农村小学教师定向培养专项计划，从2006年起，在省本级教育经费预算中设立专项资金，面向全省招收一定数量的优秀初中毕业生，减免学杂费并给予生活补贴，为农村特别是民族贫困县(市)乡镇以下小学培养五年制大专层次的教师。三是加强了基础教育均衡发展的制度保障力度。通过制度逐步提高了中小学公用经费保障水平，建立了全省农村中小学校舍维修改造长效机制，积极推动农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金保障新机制的建立。坚持新增教育经费主要用于农村的政策，不断增加对农村义务教育及落后地区的投入。第二期“国家贫困地区义务教育工程”投入资金2.6亿元，改扩校舍48.6万平方米；第二期“危房改造资金”投入5.4亿，改造了危房195.8万平方米；农村中小学现代远程教育工程投入1.5亿，建成了中小学教育站点5056个，占农村中小学的18％。四是学龄儿童入学率及升学率在不断提高。2004年，学龄儿童入学率为98.45％，2005年为99.03％，2006年为99.53％；2005年初中升学率为60.82％，2006年为73.68％，小学同期升学率分别为99.66与101.53％。

2湖南基础教育均衡发展问题依然突出

2．1城乡教育发展不均衡

(1)城乡基础教育经费投入差距拉大

城市基础教育办学条件优越，农村基础教育办学条件落后，这是一个不争的事实，湖南省也不例外，这主要是由于在基础教育经费投入上，城乡差距较大。一方面是因为政府的基础教育投入从总体上来讲还是偏向城市，城市所占份额大于农村，另一方面社会捐赠及社会力量办学也趋向城市，这是造成城乡办学条件差距拉大的直接也是主要原因。第三，城乡二元经济结构使城乡居民收入拉大，2005年城镇居民的收入为9524元，农村居民的收入为3118元；2006年城镇居民的收入为10505元，农村居民的收入为3390元，这种收入的差距也无形中导致了城乡居民对教育的重视与投入的差距，进而加深了教育投入的城乡差距，办学条件的城乡悬殊，这些差距直接导致了政府及相关教育部门对一些农村学校改善办学条件的投入严重不足，教学条件难以得到根本的改善。

(2)城乡基础教育师资队伍结构失衡

城市基础教育的师资队伍素质普遍较高，年龄结构比较合理，老中青交替；学历层次普遍达标，普及本科学历，研究生学历的教师也大有人在；职称结构分布合理，高级教师、中级教师和初级教师有一定比例分配；学科结构比较适当，数量上不紧缺，学术上有专攻，拥有一批学科带头人。相比之下，农村基础教育师资结构就大打折扣。一是农村教师老龄化。农村小学教师平均年龄偏大，中老年教师多，青年教师补充不够，青黄不接现象严重，据湖南省政协2007年调查，岳阳县有小学教师2224人，其中51岁以上的926人，占41.7％，30岁以下的305人，仅占13.7％。平江县70％的小学教师是由代课、民办教师转过来的，即将退休的667人，占21.4％。二是农村教师学科结构有缺陷。许多农村初中缺少生物、地理、历史等教师，农村小学普遍缺乏音、体、美、英语等专科老师。平江县长寿镇22所小学，仅有5名小学英语教师，任务最重的教师要担任5所小学的英语送教任务。三是教师职称结构不合理。农村中小学教师大部分是初级职称，高级教师很少，岳阳县农村小学共有教师1883人，其中初级职称与无职称的教师866人，占46.0％，高级职称教师3人，仅占0.16％。有的地方为了抑制农村骨干教师的流失，竟尽量减少农村学校高级职称的指标。农村教师学历偏低。据湖南省农调队统计，2005年全省农村小学、中学任课老师具有大专以上学历的只占26.6％和37.31％，而在城市小学、中学则分别达到了61.12％和98.39％。还有，由于农村学校对教师的吸引力下滑，使得农村教师尤其是边远贫困地区优秀师资流失严重，也造成农村师资力量薄弱，教育质量下降。

(3)城乡基础教育学生素质相差甚远

从数量上看，农村学校由于办学条件普遍较差而生源短缺，城市学校凭借其优越的办学条件而门庭若市；从质量上看，因为城市学校采取措施并提供一定的条件，引诱农村学校的优秀学生进城读书，学生整体素质远高于农村；从机制上看，因为示范性学校的择优录取，农村学校留下来的学生素质参差不齐，管理难度较大；从环境上看，农村学校学生生存环境较差，学习条件差、校园环境差、住宿条件差，而城市学校在这些方面具有得天独厚的条件，使得家长毫不吝啬地送子弟进城学习，此外，农村学校的留守儿童多、问题突出，加之农村一种新的“读书无用论”苗头的出现，导致学生学习的积极性不高，辍学率高，直接影响到农村学校学生的质量。

2．2县域间发展不均衡

县域基础教育发展非均衡，主要表现在县与县之间(包括县市)和县域内部基础教育资源、规模、质量和效益等方面所存在的差异，随着农村义务教育的投资体制由“以乡镇为主”向“以县为主”转变，县域经济发展的差距使得县域基础教育发展非均衡已成为区域教育发展不均衡的主要表现形式，也是湖南基础教育均衡发展的一个突出问题。

实行新的农村义务教育经费保障机制后，中央财政对中西部地区的免学杂费资金、生均经费资金和校舍维修改造资金确定了支持比例，而对教师工资、津补贴却没有明确分担比例。由于县域经济发展的不均衡，湖南省各级财政的投入不能满足义务教育事业的发展需求，大部分县市财政还无力全额保障农村教师津补贴和新建义务教育设施投资，在教育投入上，县域差别较大。像经济状况较好的长沙市芙蓉区，教育投入较大，基础教育发展良好。该区的教育经费支出，2004年为11699万元，2005年为16570万元，2006年为19192万元，年均增长27.29％，到2007年，教育经费总额达到2.3亿元，生均教育事业费2005—2007年分别为：5941、6974、8165元，预算内生均公用经费分别为：587、687、750元，不管是生均教育事业费还是预算内生均公用经费，都超过省市所定标准。而经济欠发达的平江县，2006年该县财政收入2.8亿元，教育投入1.67亿元，已占财政收入的59.6％，该县义务教育阶段负债2000余万元，尚缺寄宿制学校建设经费2470万元，若把教师的津补贴纳入财政预算，每年还需要资金5452.8万元，以上四项合计2.66亿元，占该县财政年收入的95％，这种经济状况造成的县域教育发展的不均衡是显而易见的。另外，据2006年湖南省政府教育督导室对首批37个县市区政府教育工作督导评估显示，仅有20％的县市区较好地解决了教师误餐费、适当生活补贴、医疗养老保险及住房公积金等福利待遇。

2．3区域间发展不均衡

由于历史与地理位置等原因，湖南经济发展在区域间差别较大，经济决定教育，经济发展的不均衡使得区域基础教育发展不均衡在湖南表现也较为突出。湖南经济社会发展水平形成了三大梯级地区——相对而言，发达的东部地区(即由长沙、株洲、湘潭、岳阳、衡阳、郴州6市构成的“一点一线”地区)、较发达的中部地区(包括常德、益阳、邵阳、娄底、永州5个地市)、落后的西部地区(由湘西自治州、张家界市、怀化市构成的“大湘西地区”)，与经济社会发展的三大梯级地区相对应，教育发展也形成了三大梯级——东、中、西部地区，三大梯级地区之间基础教育发展的非均衡现象明显地存在，其中又以东西之间的非均衡状况尤为突出，与东部地区相比，西部地区教育资源缺乏、教育规模不足以及教育质量亟待提高，尤其在长株潭一体化建设的大背景下，东西部基础教育的差距也将会更大。

3湖南基础教育均衡发展对策建议

3．1加大省级财政转移支付力度

基础教育均衡发展首先要加强经济薄弱地区的经济发展及省级财政的转移支付力度，缩小地区经济差异，为基础教育的均衡发展提供重要支撑，经济是教育发展的物质支撑，区域经济的相对均衡发展是区域教育均衡发展的重要基础。要实现湖南区域教育的均衡发展，必须首先加速经济薄弱的农村地区和湘西地区的经济发展，增强经济对其教育的支撑能力。完善农村基础教育财政投入机制。增加农村基础教育中财政投入的省级比例，改变农村基础教育的弱势地位。

目前，中央对地方专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款和“义务教育危房改造工程”专款等，仅占基础教育总支出的1％左右。因此，建立和实施规范的中央转移支付制度是解决当前农村基础教育地区发展不平衡问题的一个有效手段，同样，也要建立相应省市一级教育经费转移支付制度，解决城乡之间、发达与贫困地区之间的教育发展不平衡问题，当然，教育经费转移支付力度的加大需要财政收入的不断增加，从财政收入讲，无论是国家还是省级都具备了财政转移支付能力，据资料显示，2007上半年全国财政总收入超过2.6万亿，同比增长30.6％。年总收入突破5万亿元大关，湖南上半年财政总收入565亿元，同比增收108.05亿元，增幅达23.65％，实现年财政总收入突破1000亿元的目标，这为到2010年全省财政总收入达到1300亿元奠定了坚实基础。财政收入的增长为加大转移支付力度，促进基础教育的均衡发展提供了有力保障，反过来，基础教育的快速、均衡发展又为经济实力的增强提供了智力支持，这样也有利于形成一个良性循环的互惠局面。

3．2优化基础教育投资环境

为了促进基础教育均衡发展，要优化投资环境，调动社会力量办学的积极性。民办教育作为一种社会文化现象，是我国政治、经济、教育、科技等领域改革不断深化，特别是市场经济条件下投资主体多元化的必然产物，我国政府已经充分地认识到了这一点，也为社会力量办学做出了一些努力：政府对民办教育的态度由80年代初期静观其变、不置可否的态度，发展到80年代中后期能够给予方向性的指导，进入到90年代后，政府对民办教育采取鼓励支持的态度，进而形成了民办教育发展的“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”方针。特别是《民办教育促进法》的实施，它已成为我国民办教育再次腾飞的新起点，使我国民办教育走上了法制化轨道，外部环境的支持使民办教育未来发展拥有了更加广阔的空间。

吸引社会资源积极推进基础教育的民营运作既是经济社会发展的必然要求，也是教育与经济社会协调发展的科学发展观的必然要求，更是我国穷国办大教育、国家教育经费缺乏的内在要求。就湖南目前的基础教育发展状况来讲更应吸引社会办学，尤其在经济欠发达的区域或县域，像湘西等地区，更应提高社会办学的比例。因此，我们一方面要通过积极的政策诱导来吸引社会资源办基础教育，另一方面要广开基础教育民办的途径，特别要把社会资源引向薄弱的县域与农村地区，像湘西地区与平江县等薄弱地区，为城乡、区域、县域中小学提供公平的共生环境，享有同等的优质社会资源，给中小学办学注入活力，在今后我们还应为吸引社会资源办学开更多的绿灯，尤其要为社会资源办农村基础教育开更多的绿灯，从政策上对投资者予以鼓励。并保证投资者能够得到合理的回报，在吸引社会力量办学上，邵阳市表现得较为突出：2002年，邵阳市各级各类民办学校有482所，总投资约3亿元，在校生7.4万人，时至2007年9月，各级各类民办学校已达1016所，总投资突破25亿元，在校生达20.5万人。

3．3实行优质教育资源共享

优质教育资源属于较为稀缺的资源，由于多方面的原因，发达的地区对优质教育资源占有绝对优势，加强城乡、区域及县域中小学间优质教育资源的共享，既是和谐社会构建的要求，也是实现教育公平的重要举措，同时也是城乡基础教育和谐共生的重要途径。优质教育资源共享既包括硬件资源，像现代化教育设备、图书、音响资料等，也包括软件资源，像校园文化、教师资源等。对于硬件资源的共享可以制定相应制度，通过定期直接的双向交流享用或赠送等形式来实现；对于软件资源，可以通过建立中小学优质共享

数字资源库、对口中小学远程交流平台等来实现共享，比如，建立长株潭对湘西的对口扶助机制等。

对于教师资源的共享，可以通过政府及教育行政部门出台一些政策与规定来确保，比如：没有农村任教经历的教师都要到农村任教一到两年，新聘教师和新招录大中专毕业生均需先到农村或落后区域从教两年以上；发达城市中小学定期组织特级教师、骨干教师、学科带头人到所辖农村学校或对口支援的县域或欠发达地区学校讲学、辅导；选派城镇学校优秀校长、校长后备人选、中层干部到薄弱学校挂职；选派薄弱学校的校长、中层干部到城镇优质学校挂职，担任校长助理或副校长；对薄弱中小学教师，实施以“新课程、新理念、新技术和师德建设”为重点的全员培训计划，安排落后地区教师到城镇教学水平高的学校跟岗学习、进修，选送薄弱学校优秀教师到国内一流师范大学或其它高校进修等。

3．4加快薄弱学校改造进程

基础教育薄弱学校一般表现为办学条件相对较差、教育质量相对偏低、社会信誉不高等。在办学条件上，校舍简陋、设施设备陈旧与缺乏，办学资金短缺，师资生源质量较差、教师待遇偏低，师生生存环境差等；在教学质量上，无法达到各类学校相应的合格标准，造成辍学、厌学以及师资生源严重流失；在社会声誉上，当地政府、教育行政部门对该类学校的支持、关注程度偏低，无法得到学生家长、社区对学校教育的信任等。在加大政府及发达地区与学校对这些薄弱学校的扶持力度以外，我们还要从薄弱学校自身出发，加强薄弱学校的自身改造。

首先要对这些学校的制度进行改造，一般来讲这些学校的制度都不够合理、不够规范，像经费支出、教师管理、学校常规管理制度等，要通过引用示范学校的制度优势结合本校的实际制定规范可操作的各项制度；其次要对学校管理者尤其是校长进行改造，一个好校长就是一所好学校，一所学校的好与差与校长有着重要的关系，我们要加强对这些学校校长的培训，尤其是办学理念与学校常规管理的培训，培养出具有创新精神与实践能力的新时期校长；再次要要对这些学校的教师与学生进行改造，改善师生的生存环境。培养教师的敬业与奉献精神，端正学生的学习态度，使他们爱校如家，与学校共命；最后要对这些学校的设备设施进行改造，保证其能跟上课程的需要，学校要花大力气改善设施设备，根据学校实际情况，进行维修与购买，让教学能顺利的进行，另外，还要根据具体学校实际，对基础教育课程进行改造。有条件的学校要开发校本课程。