方义祥

摘要 对农村宅基地现状进行了分析，指出了其存在的问题及其原因，提出了解决问题的办法，包括加强立法、改革审批制度、建立合理的宅基地流转制度和流转收益分配制度、科学规划农村建设等措施。

关键词 宅基地；特征；现状；管理

1农村宅基地的特征

1.1农村宅基地和农民住房都是农村居民的财产

农村宅基地是农村集体经济组织的成员对于集体土地使用权所拥有的一项权利，农民有权在宅基地上建设房屋和附属物，可以对宅基地长期享有占有、使用的权利，是一种无期限限制的权利。但当国家建设需要征用土地，或村镇规划需要改变土地用途，或居民个人的宅基地远远超过当地规定的标准时，可以经过法定程序进行合理的调剂或重新安排。

1.2农村宅基地与农村集体经济组织成员的利益密切相关

申请宅基地的农民是农村集体经济组织的成员，每一个成员都有以个人或者农户的名义申请宅基地的权力，并且农村宅基地的性质不会随村民身份变化而改变。土地的有限性决定了集体经济组织以外的成员一般不能申请宅基地，而且集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。农村的宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，这也是农村居民享有的最低限度的福利。

1.3农村宅基地调整由农村集体经济组织进行

因为土地资源的有限性，不可能给每个农村居民提供很多的宅基地。因此每户申请到1处宅基地，即足以保证其基本的生活需要。农村居民拥有两处以上的宅基地势必会造成土地浪费，如果宅基地长期闲置的，农村集体经济组织有权重新规划、调整，以保证土地资源的有效。农村集体经济组织如果因规划调整需要收回宅基地的，应当给予恰当的补偿。宅基地依法经过统一规划的，以规划后确定的使用权为准。农村宅基地经过法定程序个别调整后，以调整后的为准。抢占、多占集体土地或他人的宅基地，一律无效。不按审批权限或程序划拨的宅基地一般不予保护。

2农村宅基地现状

按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等相关法律法规的规定，农村宅基地存在的主要问题如下：

2.1农村宅基地建房无序，规划管理滞后

村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放。村庄规模过度扩张，或是沿公路“线状”延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的势态，使得村庄四周新楼林立，而内部却破烂不堪，空心村越来越多。政府重新区规划而轻旧村改造，农民建新不拆旧，村庄整理难度大，农村废弃地、闲置地及空置房屋不断增多，造成土地资源的极大浪费，同时影响社会主义新农村建设，阻滞了农村城镇化进程。

2.2农民建房越来越难，影响城乡和谐发展

近年来，国家加强土地宏观调控，严格控制新增建设用地，对农用地转用实行计划管理。在经济持续发展的背景下，政府在安排极其有限的用地指标时，优先考虑的是基础设施建设和工业项目，很难安排宅基地用地指标，导致当前农村住宅用地呈现总体粗放和局部不足并存的局面。

2.3宅基地制度设计存在缺陷，破坏法制统一

农村宅基地使用权游离于土地市场之外，城乡二元结构凸显。在我国土地管理法律体系中，宅基地等集体建设用地使用权处于一种封闭状态。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第43条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”由此可见，集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能流转。

房产、地产割裂，有悖于房、地一体化法律原则。房屋与宅基地是一个不可分割的整体，《城市房地产法》对房地产流转实行“强制混合处分”，规定“地随房走”、“房随地走”。然而农村房屋是农民的私有财产，农民个人可以自由处分，有权出让、出租或抵押；而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权，并且只能构筑房屋，不准擅自转让，农村房屋和宅基地之间不可调和，不利于房屋使用价值和交换价值的实现。

2.4宅基地使用权权能受限制，农民资产不能充分发挥效益

我国农村宅基地使用权没有独立性，从发展的观点看并不可取。因为其牺牲了效率。农民虽然拥有宅基地使用权，但也仅仅限于“使用”而已，受集体土地性质限制，农民对其拥有的房地产不具有处分权和收益权，财产的真正价值得不到体现。现在富裕起来的农民纷纷进城购房定居，成为城市居民，他们通过合法途径取得的农村宅基地却不能公开合法地转让出去，处于闲置状态，造成了资源浪费，不能尽其用；而且宅基地使用权不能单独抵押，使农民失去主要的融资手段。

2.5宅基地管理失控，滞后于农村经济社会发展

一方面，宅基地隐形交易频繁，集体土地资产流失严重。随着农村经济结构的调整，农民对土地价值的认识越来越深刻，面对旺盛的用地需求，在经济利益的驱动之下，集体土地成为城镇有限存量土地市场的重要补充，农民宅基地使用权的自发流转越来越普遍，宅基地隐形市场已成一定规模。但由于立法的滞后，宅基地市场管理处于失控状态，在地下交易中大量本属于集体所有的宅基地收益落入个人的腰包，造成了集体土地资产的大量流失，冲击了国有土地出让市场，影响土地资源的合理配置，一定程度上造成土地供求关系的失衡。另一方面 ，农村违法建房量大面广，未批先建、少批多建以及一户多宅现象比较突出，屡禁不止，土地执法力量薄弱，违法用地查处难、执行难。

2.6城镇居民大量购买农村宅基地

农村宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能。当前，由于自然环境、成本等因素，城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的现象增多，违背了相关法律法规和节约使用土地、保护耕地的国策。应当采取措施，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中；对城市规划区内的农村村民住宅建设，集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成二次拆迁；对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村；在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与城镇居民，再申请宅基地。

2.7公路沿线宅基地急待规范

2.7.1公路沿线用地规划滞后。随着改革的深化，生活水平的提高，农民要求改善居住条件的愿望也越来越强烈。由于有些村没有村镇建设规划或虽有规划但无控制性详规或村委村民规划意识淡薄，规划仅贴在墙上未落到地上，从而使规划失去了控制和指导作用，农村村民建房随意性很大。现在公路沿线用地绝大多成线形与公路平行布局，公路建在哪里房子就搬到哪里，形成了马路村。一些群众认为住在公路边方便又有升值空间，沿路建房风气盛行；有些基层干部为了反映新农村建设的政绩，对公路沿线建房加以鼓励扶持。

2.7.2公路沿线建房，土地浪费严重。按规定公路沿线建设用地，国道要控制在20m以外，省道要控制在15m以外，县道要控制在10m以外，即使按规划预留了控制距离，但控制距离区不可能保持原用途，往往被无形占用，浪费了大量土地。特别是农民建房只需办理土地使用手续，往往是修建房子一栋浪费土地一片，控制距离区的面积比建房占地面积要大得多，而控制距离区往往也没有办理任何使用手续，形成管理漏洞。

2.7.3越权审批、以地生财现象突出。部分乡镇对辖区内公路沿线土地，自行与村组户签订征用合同，然后由政府统一出售给农民用于建房，只将其中少量土地款拨付给乡镇国土资源所，用于办理集体土地使用手续。由于办理土地征用手续的资金缺口较大，土地使用手续便不了了之，导致一些异地建房的农民，成为新的违法用地农户。同时，农户认为只要向政府缴了税费，就得到了政府许可，有问题那也是政府的问题，给国土部门查处带来诸多不便。

3农村宅基地管理

3.1加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理

针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况、新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、 《集体建设用地流转管理办法》及 《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。

3.2加强宅基地规划，有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集聚化建设

根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划，开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤、有特色地改善农村生活和村容村貌。对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区；对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中；对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化；对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产、方便生活的原则，建设中心村。

3.3改革宅基地审批制度

省（市、区）对县（市）农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。改革和完善宅基地审批制度，重点加强对新增宅基地的行政审批，各县（市）根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，应取消审批。

3.4建立农民宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地。这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据估计，到2020年，中国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1 500万农民进城成为城市居民，这种趋势将导致非农建设用地不断增加，与此同时，大量农民进城后，农村空置住宅也将不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置，确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积，允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。

3.5建立合理的宅基地流转收益分配机制

按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这就需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租归政府；但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，而应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益，这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租应归宅基地使用权人。

3.6建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐

要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县，应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。积极探索“两图一表”（宅基地现状图和规划图，宅基地申请计划表） 管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。

3.7积极推进农村宅基地整理，推进新农村建设

土地整理是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。耕地后备资源匮乏的地区，城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，缓解土地整理工作的投入瓶颈。

3.8加强公路沿线宅基地的管理

3.8.1科学规划公路沿线宅基地。公路沿线用地除有距离控制外，还要有更为详细的布局规划，划定公路沿线建设规划区，要跳出与公路平行发展的布局，不能只局限于线形用地。提倡与公路垂直方向发展，结合三线立体规划，使每规划1处就形成1个居民点，有利于节约用地，提高土地利用率，解决以路为市问题，便于形成居民点，增加配套附属设施，改善农村居住条件，促进新农村建设。

3.8.2改革公路沿线用地供应方式。从现实角度来看，部分乡镇违规收费后，公路沿线建房的用地成本大大增加，而农民依然愿意在公路沿线选址建房，充分说明公路沿线土地的市场价值。依照现行农民建房政策，除收取少量工本费及代办服务费外，停收耕地开垦费和复垦费用，地成本很低，如果不改革供地方式，农民在公路沿线建房的势头将难以阻挡。建议对国省道沿线建设规划区内的土地，由国家以储备土地形式实行统一征收、统一开发、统一供应。对规划建设区范围内的村民建房，按城区祖居户政策对待，采用划拨方式供地；对非规划建设区范围的村民，则采取招标拍卖或挂牌方式供地，将土地招拍挂引向农村地区。