尹艺炜　周玉锋　张振夏

摘要 通过对湖南省洞口县乡镇政权组织运行现状的主要弊端进行分析，借鉴西方地方治理理论，提出了“县级派出机构+乡镇自治组织”治理模式构想，并分析了该模式的必然性和可行性。认为乡镇政权组织改革的关键是走上法治的轨道，明确划分各方主体的关系，依法推行该治理模式，这样会大大推动我国基层民主政治的发展。

关键词 政治体制；乡镇；政权；改革；自治

我国自2006年1月1日起全面废止农业税，标志着中国从此进入后农业税时代。同时，为切实解决“三农问题”，国家开始采取“工业反哺农业，城市支持农村”的政策，农村基层政权的职能也从“汲取式”整合转向“供给式”整合，改革固有的乡镇政权组织成为了一项崭新的课题。本文以作为全国农业县和小康县的湖南省洞口县为例，努力探索一种能适应新形势发展的农村基层政权的有效运行机制。

1乡镇政权组织运行现状的主要弊端

根据宪法和有关法律规定，乡镇政权机构主要是由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府组成。但是，由于在我国共产党是法定的执政党，与政权机构之间存在着政治上、思想上和组织上的领导与被领导关系，在乡镇政权机构中，事实上离不开乡镇党委的领导[1]。目前，湖南省洞口县乡镇政权组织基本上是在此制度框架内构建并得以有效运行，但由于具体制度不健全和缺乏强有力的监督，乡镇政权组织在实践中出现了某种程度的异化现象，其暴露的主要弊端有以下两个方面：

1.1高度集权的乡镇政权运行机制与乡镇“政府失效”现象同时并存

废除人民公社体制、重建乡镇政权的目标就是建立与社会主义市场经济相适应的基层政权体制、改变集权主义的传统、建立社会主义民主政治。但是随着计划经济向市场经济转轨，传统农业社会向现代工业社会的转型，一方面，乡镇政权的一元化领导方式并没有得到根本性改观，甚至出现党委书记专权、“一言堂”现象；另一方面，党的路线、方针、政策不能得到有效贯彻，信仰的缺失、乡村债务的积重难返、计划生育政策执行的偏差等就是重要表现。这样既不利于乡镇政府和人大作用的发挥，也不利于加强和改善党的领导，同时也容易滋生腐败现象。缺少分权的乡镇政权运行机制明显有悖于现代民主政治的发展方向，不利于现代乡村社会的治理。

1.2乡镇政权组织职能转变没有到位，管理色彩较浓，服务意识较弱

按照地方治理理论，地方政府是一个公共服务型政府，提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。目前乡镇政权普遍是对上负责的目标管理型，具体可体现为诸多的“一票否决制”，如：计划生育“一票否决制”、综合治理“一票否决制”。经济建设始终是重中之重，由此衍生出许多“政绩工程”、“形象工程”，缺少的是“民心工程”。由于体制上的原因，虽历经多次乡镇改革，乡镇政权却并没有成为一级完整的地方政权。上受制于“县政”，下与村民委员会只是指导与被指导关系，乡域供养能力维持不了乡镇政权组织机构的有效运转，乡镇政府只是依靠上级有限的财政供给去被动地执行上级下达的任务。对于留下的巨大财政缺口慑于减轻农民负担的压力只好利用政府信誉举债，在大多数乡镇负债经营的情况下，乡镇政权组织根本不可能主动地去为人民群众提供有效服务。“上面千根线，下边一根针”，乡镇政权组织负有协调“条”、“块”关系的责任。但是由于“条条”实行垂直领导，成为其深入乡村社会的“吸管”，从乡村直接汲取利益或资源；无利可图的“块块”被当作“包袱”甩给乡镇政府[2]。乡镇政府在此困境下只能努力地去寻求自我的生存空间，无法实现有效、有为、人本的地方治理。

2乡镇政权组织改革的实现模式

公共服务型政府实施的应该是一种有效治理，而不仅仅是统治和管理。治理，强调在新的社会条件下，政府、非政府组织及公民均可担负起管理社会公共事务的责任，成为各个不同社会层面的权力中心，从而促进整个社会的有序发展，是一种基于民主的现代政府理念。在现代地方治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。社会转型期要在乡村实施民主化治理，我们认为，“县级派出机构”加“乡镇自治组织”的乡镇政权组织治理模式是一种可行的实现模式。

2.1“县级派出机构+乡镇自治组织”模式构想

宪法和有关法律都规定了乡镇政权是我国农村的基层政权，在学术界和实践中针对后农业时代的新形势人们提出了不同的乡镇治理模式。根据湖南洞口的乡镇政权运行现状，为克服其暴露的主要弊端，基于“县政”、“乡治”的地方治理理念，我们构想了一种“县级派出机构+乡镇自治组织”的乡镇政权组织治理模式。所谓“县政”，是指县作为一级地方政权，设立县级政权组织，具有承上启下的治理功能。所谓“乡治”，就是乡镇自治的简称，在乡镇一级依法实行选民政治，实现人民当家作主。县级派出机构就是县级政权组织在乡镇的派出机构，接受县级政权组织的委派，专事县级政权组织委托的任务。民政、司法、国土、计育、教育、卫生、公安派出所等县级派出机构的业务、人事管理隶属相关的县级主管部门，在乡镇他们各自独立，只设立县级派出机构协调委员会，或称为“乡公所”，常务委员由“县政”委派或由县直各职能部门推选产生，设立1名常务委员会主任或乡公所所长主持“县政”在乡镇的工作。乡镇自治组织由现行的乡镇人大、政府、政协及其联系的社会组织组成，在社会转型期具有基层政权组织性质。人大是权力机关、政府是执行机关,政协是参与机关,在县级派出机构推行“以事养人”机制，在撤并乡镇的基础上促成精简机构、裁减冗员。

现行的乡镇政权组织的人、财、物三权都受制于“县政”，从某种程度上说“乡政”本来就具有“县派”性质。通过乡镇政权组织改革，将县派人员从乡镇人大、政府等政权组织中剥离出来，整合到县直职能部门或县级派出机构的协调机构中，执行“县政”职能。“县级派出机构+乡镇自治组织”治理模式作为后农业税时代乡镇完全自治的一种过渡形式，其中县级派出机构与乡镇自治组织相互独立、相互制约而又相互合作，实现“官民共治”、“官民合作”。

现代社会的政治普遍是政党政治，在我国也不例外。发挥党组织的核心领导作用是我国政权建设的宝贵经验和优良传统，构建“县级派出机构+乡镇自治组织”的乡镇治理模式必须加强和改善党的领导，贯彻党的组织原则，既要保持高度的集中，又要充分发扬民主。要以党内民主带动党外民主，实现乡村社会的“善治”。具体表现就是：从县党委、乡镇党委到基层党支部实行垂直领导，村支书、乡镇党委书记从党内选举产生，而不是上级党委进行遴选、考察和推荐产生，上级党委对下级党委提供理论指导，对下级党委进行事前、事后的监督。乡镇长的产生可遵循“政党提名”、“人大通过”的政治惯例，但必须改变由县委考察推荐的惯例，防止选举留于形式，真正还权于民。

2.2“县级派出机构+乡镇自治组织”模式的必然性和可行性论证

2.2.1推行“县级派出机构+乡镇自治组织”模式的必然性。20世纪80年代西方发达国家地方治理变革运动方兴未艾，其核心是通过地方行政改革运动来理顺政府、市场和社会之间的关系，以充分发挥市场和社会在地方治理过程中的功能。英国学者威廉姆·米勒（W.Miller）、马尔科姆·迪克森（M.Dickson）等认为，根据主导价值观这一标准，目前世界上存在四种类型的地方治理模型，他们分别为传统地方主义型、个人主义型、社会动员型和集权主义型。来自英国英格兰大学的学者托尼·波伏尔德（Tony Bovaird）依据欧洲地方治理的经验，从两个方面提出了地方治理质量的评估框架：一是评估生活质量结果的方法；二是分析利益相关者互动的过程对于他们形成一致的标准和规范的影响程度[3]。对照这两项标准，改革开放以来我国乡镇人们的生活质量有了显著的提高，但利益相关者的互动的程度远远落后于经济发展的需要。因此迫切需要对乡镇政权组织进行改革，建立利益相关者互动的乡镇治理模式，“县级派出机构+乡镇自治组织”模式不失为一种切实而有效的乡镇治理模式。

构建社会主义和谐社会要适应社会发展要求，必然要求推进政治体制改革和创新，加强社会主义民主政治建设，发展社会主义民主。实践证明，中国从下而上的经济体制改革是成功的。家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的普遍推行催生了乡镇建制的恢复。改革开放以来，尤其是我国进入后农业税时代以来，人民公社体制时代的集权主义乡镇治理模式已经失去了存在的经济基础，但集权主义传统所带来的惯性仍相当顽固，党政一体化的乡镇政权运行机制所引起的乡镇政权的异化就是表现之一。针对社会转型期乡镇政权对下扩张有余、对上依附过度、广大农民政治参与不够的现状，建立“县级派出机构＋乡镇自治组织”的乡镇有限自治的过渡模式，顺应了“从历史上看，经济发展和社会发展呈现出高度分化和高度综合两种相反相成的趋势[4]”，有助于扩大基层民主，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。

2.2.2“县级派出机构+乡镇自治组织”模式的可行性。“县级派出机构+乡镇自治组织”模式既是对现实的承认，又是对现实的超越。我国现行宪法第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立了“乡政村治”二元制模式[5]。“县级派出机构+乡镇自治组织”模式具有“县政乡治”的性质，是对“乡政村治”模式创造性的发展。邓小平曾指出，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主[6]。”从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。在村民自治的推动和要求下，乡、村两级关系必然会做出新的调整，在这种情况下，乡镇政权的结构转型就有一种自下而上的内驱力[7]。遵循渐进式的“村推县退”的乡镇治理模式必将大大推动中国“草根民主”政治的发展。

3结论

推行“县级派出机构+乡镇自治组织”的乡镇治理模式必须厉行法治，法治是自治的保障。我国宪法规定：国家的一切权力属于人民；我国实行依法治国，建设社会主义法治国家。根据《地方人大和政府组织法》和《选举法》，乡镇政权组织实行的是双重领导，乡镇人大依法行使选举权、立法权、监督权，乡镇政府依法行政。“县级派出机构+乡镇自治组织”模式就是要在法律规定的制度框架内，力图改变乡镇政权在运行当中因认识上的偏差或具体制度的不完善造成的异化现象，实现乡镇治理主体由单一向多元的转变，治理理念由管理向服务转变，治理职能由微观向宏观的转变，治理目标由汲取向供给的转变。而这些职能的转变有赖于党的执政方式的转变，乡镇党委对乡镇政权的领导主要是思想领导、政治领导和组织领导，而不是党政不分、以党代政，

更不能搞党委书记个人负责制，一切包办，失去从下而上的监督。转变党的执政方式必须实行依法执政，充分发扬党内民主，以党内民主带动党外民主，既坚持法定的县乡关系，又彻底割断不正常的县乡人事关联，改变“单轨政治”的局面。

4参考文献

[1] 侯少文.我国政治制度与农村基层民主[M].北京：中共中央党校出版社，2004.

[2] 吴理财.国家整合转型视角下的乡镇改革——以安徽省为例[J].社会主义研究，2006（5）：70-72.

[3] 陆道平.乡镇治理模式研究[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[4] 王惠岩.政治学原理[M].北京：高等教育出版社，2003.

[5] 张新光.20世纪中国乡镇行政管理体制改革的回顾与思考[J].长江论坛，2006（5）：52-60.

[6] 邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[7] 吴理财.《中国乡镇政权的现状》[M].北京：社会科学文献出版社，2003.