张铁明

教育的举办制度是一个国家政治经济体制的直接意志体现，它往往决定并引导着政府管理学校的体制和学校内部治理结构及机制。因此，在21世纪的今天谈构建现代学校制度，一定要走出我国几十年来沿革的单纯由政府举办教育的制度惯性及其框框，变制度创新为巨大的生产力，以推进我国教育现代化的快速发展。

基点：中国教育资源的虚空与需求

在知识经济时代，我国面对人才需求迫切，但人力资源水平整体低下，教育资源又非常短缺的多重矛盾。如何高效率、快速度地发展中国教育，以便在较短时期内有一个巨大的教育资源大增量并优质化，是一项摆在国民面前的艰巨任务。但如果仅靠简单的学校数量增加，却没有教育举办制度的创新及其所拓展出的更加充盈.的体制空间，这一目标的达成是不可能的。

建国50多年来，我国教育最突出的问题之一，就是教育投入严重不足。国家财政性教育经费占国内生产总值的比例，发达国家达到了6%，发展中国家平均达到4.1%，全世界的平均水平也达到了4.9%。而我国在1993年《中国教育改革和发展纲要》中就提出2000年要达到4%的目标，但到2002年也仅达到3.41%。

国家财政对教育的欠账很多，其中的一笔就是早应该发的还欠着。如，在全国新经济指数评价位居第三的广东，截至2001年4月止，除广州、珠海、深圳外，18个市欠债竟高达97.68亿元，其中义务教育欠债80.24亿元，高中阶段欠债17.44亿元。广东尚且如此，更何况其他省份。

要补足这些缺口，除了要政府增大财政支出外，还必须在教育投入体制和教育举办制度上有重大的突破。

品牌+资本：原因、动力、方式与阶段特征

国有学校品牌与民间资本力量的结合，就是快速发展中国教育的一种教育举办制度的创新，也是多体制发展中国教育的一种高效率办法。

从上世纪80年代末90年代初始，我国民办教育重新崛起。在此期间，已有相当数量的民间资本流入了教育市场，进行投资、开发和经营。由于政府主办教育及其50多年的历史沿革，毫无疑问，在很长时期内最好的学校、最优质的教育，仍将集中在最有公信力的国有板块上。资本看到了这一历史与现实的特征，在十多年前，就有民办学校投资举办者采取借用国有学校的品牌个人加盟、借用国有学校品牌名义、或借用国有学校品牌及个别管理者加盟等方式办学。在当时特定的政策氛围下，国有学校品牌与民间资本力量的这种虚虚实实的“联姻”，其实是一种无奈的、不主动的、但又非常有效的做法，即资本通过这种巧妙的非正式的结合得到增值，民办教育得到发展，国家教育资源得到增加，国民的教育需求也得到了一定程度的满足。

1998年，党中央、国务院确认了“扩大教育消费，拉动经济发展”两者的基本关系以及由此形成的教育改革思路。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“凡符合国家有关法律法规的办学方式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐”。发展民间办学，吸引社会各方面力量共同办教育，才能实现大国办大教育。我国是穷国办大教育，不走多种形式办学的路子，别无选择。2001年6月召开的全国基础教育工作会议及《国务院关于基础教育改革与发展的决定》不仅突破了《社会力量办学条例》等框框，而且在公办学校改制方面，也提出了四条标准，即“公办学校办学体制改革要有利于改造薄弱学校，满足群众的教育需求，扩大优质教育资源。薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建的学校等，在保证国有资产不流失的前提下.可以进行按民办学校机制运行的改革试验”。

国家教育决策的重大突破，同样也推动或迫使现有教育资源及全社会教育资源重新进行配置、扩容、调整和吸纳，广阔的教育市场由此产生了联动效应。而国有教育品牌与民间资本的合作也进入了一个高潮。从公有幼儿园办连锁，到基础教育中的“名校办民校”，到高等教育中的“二级学院”、“独立学院”，都是这种教育举办制度的全新尝试，并己成为世纪之交我国教育发展过程中一道亮丽的风景线。在这一阶段，除了前面提及的三种以资本为核心要素的初级结合模式外，具有品牌实力的国有大、中、小学和幼儿园全都一反以前不事张扬的态势，主动携手资本进入教育市场：有国有学校申请（不出钱物）民间资本支撑举办的，有国有学校（不出钱物）与民间资本合作共同申请举办的，有国有学校（出小部分钱物）与民间资本合股共同申请举办的，甚至还有国有学校出钱物单独申请举办的。这四种方式，基本上是以品牌和资本共同组合为核心要素，或是以品牌为第一指引要素。但不管如何，这前后两个阶段的七种合作模式，资本获取的利益是明确的，而国有学校取得的社会效益与经济效益也是可观的。

国有优质教育资源如何根据以上的原则和标准，充分发挥优势，实行有效扩张发展，已是最现实的事情。特别是在党的十六届三中全会确认了“股份制成为公有制的主要实现形式”后的今天，更是一个无须争论不休的操作性问题了。

优势：国有资源与民间资源的利益配置

国有教育品牌与民间资本的结合形式，可以解決纯民办学校在短时间内难以同时解决好的问题：

一是良好的教育社会公信力问题。由于特定的社会发展沿革，民办学校在广大民众中，不像几十年来树立起品牌的国有学校那样有着较好的信誉度;加上近些年来，纯民办学校由于这样那样的问题引起众多家长的疑虑。事实上，学校的品牌必须依靠长期经营才能形成，而家长及全社会对它要建立起牢固的信心还得有个漫长的过程。

二是发展监控问题。纯民办学校在学校内部治理机制上，缺乏一个直接的制约主体。这样，当处在一种特别的状态时，往往会因为缺乏有力的、直接的监督而失控，从而导致发展的现实与后续保障问题。

三是快速规范管理问题。纯民办学校建校伊始，人与人的磨合周期较长，增加了很多管理成本。而国有教育品牌与民间资本结合时，往往以母体作为管理参照物，对大多数人来说具有积极的同化作用，从而能缩短磨合阵痛期。

四是中坚骨干教师队伍稳定问题。品牌学校不仅输出品牌，前期还往往输出有经验的干部和教师，他们的示范性将为新校教师队伍建设起到积极作用。

五是由前四个问题派生出来的教育质量生成与提高问题。教育质量生成与提高主要依赖于校长与教师较长周期的高质量劳动，但却可能由于前四个问题而致使教育周期中断，从而导致前期的高质量教育因为缺乏后期延续而化为乌有。

六是时间成本问题。纯民办学校从零开始，到它树立起良好的社会公信力和质量品牌，要花较长的时间。而通过品牌学校的初始切入，将大大缩短这一时间过程。

七是培养新型的会经营的国有学校校长及其成长问题。

八是国有教育品牌与民间资本结合所产生的现代学校制度创新问题。可以肯定，没有这一新形式的出现，就没有有关现代学校制度理论的深入研究和进一步的理论发展。

可见，国有教育品牌与民间资本的结合，是良好社会公信力与经济实力的互相依托，是政府资源与民间资源的合理配置，是国家教育资源增量与教育质量有效控制的效益契合，是社会、政府与家长、资本多方面需求满足的多赢形式，是社会改革与教育发展目的的统一，是低成本与快增长的产业运行形式统一，是社会稳定与学校稳定的统一，是教育公益性与资本寻利性的有效融合。

当然，并不是说民间资本与国有教育品牌一结合，就一定能发挥好以上八个方面的优势;也不是说纯民办学校就一定解决不了以上八个方面的问题。但可以说，纯民办学校如能解决好以上八个方面的问题，就肯定能成为与国有品牌学校并驾齐驱的高质量、好品牌的学校。

“人才资源是第一资源”，但如果国家没有充分和优质的教育资源，入才的生成就失去了最重要的条件依托。只要能快速度、高效率使国家教育资源产生巨大增量的办法，就是好办法。这是我们正确认识国有教育品牌与民间资本相结合的意义的核心基点。

制度缺失：法理与规则思考

国有品牌与民间资本的结合这一发展中国教育的方式，既然是一种创新，在今天就无法避免因制度缺失而产生的困惑。也就是说，现在还没有相对应的国家法规制度可以去厘清其中很多属于现代学校制度建设本身的问题以及与之相关的不少边缘问题：

如，从资产评估的角度看，国有品牌的价值在教育市场中如何体现？从权益分配的角度看，国有品牌的价值是由市场决定还是应有法可依？从收益使用的角度看，国有学校所得的收益是国家的或是学校的，对此应如何分配与使用？从风险承担的角度看，以上所列举的前六种形式，不管是民间资本举办在先还是国有学校初始就介入，在协议中国有学校基本上是不承担经济风险的。那么国有品牌投入市场到底有多大风险？国有学校该不该承担此风险？国有学校有能力承担这风险吗？这风险对国有学校自身的发展影响有多大？品牌的经济风险是否应该以收益比来对等承担？资本是否应全责承担经济风险？这些问题能依据现有法律进行解决吗？国有学校以品牌（或还有钱物）加入教育产业的开发经营，使国有资产增值，但从理论上说，有增值就可能有流失，如何保证非正常的流失减低到最小（不是因机会成本造成的市场价格的低评估）？从现代学校制度的内部治理层面上，即决策机制的角度看，在“名校”办的民校、高校办的“二级学院”或“独立学院”中，最终是教育者说了算还是资本说了算？从管理机制的角度看，具体的校长以下的人事、奖惩权力归属与实施规则如何？从监督机制的角度看，谁来监督国有教育品牌的经营？国有教育品牌会成为现职校长的私有财产吗？从社会公平发展机制的角度看，这种发展方式是不是对所有的民办学校都是公平的？国有品牌投入到市场对纯民办学校的冲击到底有多大？冲击在哪些方面？有了国家的《民办教育促进法》后，地方对应法规应如何区别制定或规范不同条款？或由此应给出哪些有利政策扶持己有的及以后举办的纯民办学校？国有学校母体与民办学校子体的关系如何处理？如何保障国有学校的教育质量不因子体而削弱，而民办学校子体的质量特色不与母体雷同且能增色？等等。

毫无疑问，国有品牌与民间资本的结合这一发展方式，还有待实践者和理论工作者、政府和社会各界的共同努力去完善;而纯民办学校也必须走出怨夭尤人的状态，看清自身的优势和不足，抓紧机会做大做强。

意义：制度创新

国有品牌与民间资本的结合，也是大力發展民办教育的特别方式，只要能“四独立”（即所办民办学校必须是独立法人，必须独立实行经费核算和人事管理，独立的校园、校舍，独立进行教育教学），就有了良好的发展前提。今天的制度缺失并不能否定这一方式或发展途径的积极贡献。再好的改革初始都会有问题，再好的改革没有制度的保障都会有问题。但是有问题正是制度创新的必要前提条件。我们不能因为其中有问题，不能因为社会监督机制的缺位或个人的品质问题而否定其方向。

可以看到，这一发展教育的方式，必将催生全新的举办教育制度，产生新的教育投入和退出机制，产生新的教育产权机制，产生新的利益分配机制，产生新的学校决策管理机制，产生新的教育成本竞争机制，产生新的教育竞争与发展格局，产生或完善新的教育法规（条款〕。