胡鞍钢　王绍光　周建明

建立民主政治制度需实施的四大政治改革之一——

内容提要

本书为“国家制度研究”课题小组历时两年的研究成果。研究者在充分肯定1978年党的第一次转型——以经济建设为中心战略的同时，指出该战略还不能解决和应对的经济繁荣条件下，日益突出的社会不平等、不公平、不稳定及其他社会危机，明确提出了第二次转型——以国家基本制度建设为中心的战略构想，目的在于通过国家制度建设实现全社会福利最大化，保证党和政府代表并实现最广大人民的根本利益。本书包括以下内容：第二次转型的含义，转型悖论与发展挑战，国家制度建设的历史与经验，基本制度建设构想及总结。

作者认为国家基本制度建立与政治体制改革具有很强的互补关系。为了建立社会主义民主政治制度需要实施四大政治改革，即党的改革、人大的改革、政府的改革、司法的改革。这四大改革相互作用、相互促进。现将其中的人大改革部分摘登如下，以飨读者。

中国政治改革的第二项任务是改革人民代表大会常委会体制，使“橡皮图章”的“政治养老院”成为真正的“名实相符”的人民民主决策制度。

首先，在全国人大代表名额分配上严重歧视农村人口，每96万农村人口选举一名代表，每26万城镇人口选举一名代表，前者是后者的4倍，不仅直接违反了《中华人民共和国宪法》第三十三条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定；第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”的规定；而且也造成了各地区百万人口全国人大代表数的差异，除少数民族地区之外，那些城镇人口比例高的地区百万人口全国人大代表数就多，如天津、北京和上海，那些农村人口比例高的地区百万人口全国人大代表数就少，如河南、河北等12个省；在全国人大代表名额的政治资源分配方面的不平等直接影响和决定了国家经济资源分配的不平等，我们发现，各地区人均财政转移额与其百万人口全国人大代表数有很好的相关性。

其次，目前的全国人民代表大会缺乏广泛的人民代表性，愈来愈政治精英化、知识精英化，愈来愈非大众化、非工农化。从历届全国人大代表的构成变化看，第九届人大中共党员的比例高达 71.3％，而第一届人大时这一比例为54. 48％；干部和知识分子的比例以及合计比例分别由第五届人大的13.38％、14.96％和 28 .34％，分别上升为 33.2％、21.1％和54.3％；工人和农民的比例以及合计比例分别由第五届人大的26.71％、20.59%和47.3％，分别下降为10.8％、8.0％和18.8％。

再有，目前的全国人民代表大会常委会愈来愈像一种党政高级干部退休的政治“出口”、“政治养老院”。全国人民代表大会常委会委员、委员长、副委员长、秘书长组成人员、各专门委员会主任和副主任虽然没有违反《宪法》第六十五条规定“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”，但是，大部分来自曾经担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务的人员，并且已经超过中共中央1982年明文规定的党政高级干部退休年龄。这种非制度性的政治安排（不是通过全国人大代表的提名和差额选举），既缺乏人民代表性（特别是代表占全国人口2／3的农民），又降低了宪法赋予监督政府的能力。

作为人民代表大会是中华人民共和国的基本政治民主制度，也是国家廉政体系的根本性制度基础。人民代表大会的根本任务是代表人民充分利用民主机制监督政府，制约政府，实行良好的社会治理，并与政府体系内部的严重腐败作斗争。

全国人民代表大会以及常委会的改革是依据《中华人民共和国宪法》的基本原则和明文规定进行体制内的改革，其改革目标就是建立真正的而不是名义的人民民主决策机制，使宪法所赋予全国人大监督、制约政府的各项成文规定能够“名实相符”，并在实践宪法、保护宪法和捍卫宪法方面，真正“取信于人民”，是真正的人民代表大会，而不是少数政治精英和知识精英的“俱乐部”，更不是党政高级干部安排退休的场所。为此，应：

首先，公平分配全国人大代表名额。根据《中华人民共和国宪法》第三十三条的规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利”，应当对农村人口实行“国民待遇”，取消对农村人口选举人大代表名额的歧视性规定，实行城乡统一、平等、公开、民主的选举名额和方式，根据《中华人民共和国宪法》第三十四条的规定，无论是暂住或长住城镇地区的农民工应当拥有同等的公民选举权和被选举权。

其次，全国人民代表应当具有广泛的人民代表性，适当增加各界人民代表比例。《中华人民共和国宪法》》序言曾明确规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”为了体现宪法的基本原则，全国人民代表的构成应特别增加工人、农民和其他劳动人民群众的代表比例；大幅度减少中共党员代表比例，达到第一届全国人大的比例（54.48％）比较好；控制民主党派代表比例（他们的比例已经达到15．5％，而他们占总人口比例不足1％），使这一比例略超过他们占人口比例；减少干部代表比例，减少知识分子代表比例；大幅度减少军队代表比例（他们的代表比例是平均每万人一名代表），所减下来的代表名额尽可能照顾其他的代表人群。

第三，根据中华人民共和国宪法第六十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”同时还应当明文规定人大常委不得由曾任和现任国家行政机关、审查机关和检察机关职务的人员退休之后担任；根据第六十五条规定“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员”，并将这一规定中的如何选举、如何罢免具体化，人大常委会委员应由人民代表大会直接选举产生，扩大选举差额比例；人大常委应实行专职制而不是兼职制，在任期间应与所在单位相对脱钩；享有国家明文规定的津贴和待遇；任期不得超过两届；对国家和人民做出任职公开承诺。

第四，根据《中华人民共和国宪法》第七十三条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”应将这一规定的实施具体化，如人大常委会或者其专门委员会每年不少于一次对政府各部委行政领导人提出质询，并对其质询报告进行表决审议，接受或否决，适当时机允许全国人民代表或公众旁听或公开直播，使全国人民能够与全国人大常委会委员一同获得对人民政府的知情权，使人民政府的政策方案与实施结果真正置于人民的监督之下。

第五，为了具体落实《中华人民共和国宪法》第六十二条规定“全国人民代表大会行使下列职权：（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十）审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”；第六十七条规定“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（五）在全国人民代表大会闭幕期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作出的部分调整方案”，应明确全国人民代表大会和常委会审议和批准政府国民经济和社会发展计划以及财政预算和决算的程序、权利、义务、议事议程和质询议程。改变“橡皮图章”的形象的关键是全国人民代表大会和常委会拥有宪法已经明确规定的财政和投资拨款的审议和批准的决策权，包括否决权和不批准权。人大财经委员会和财政预算委员会委员除中央代表外，应实行“一省一人，一省一票，多数决定”制，对国家计委提出的重大投资项目和投资额分配方案，对国家财政部提出的税收征收和财政转移支付分配方案进行表决，并按宪法第六十二条规定，上报每年全国人民代表大会审议批准；有权审议和批准国家重大财政支出项目，国家跨省重大工程项目的投资概算、财政支出预算、工程进展及质量、工程管理及收益。人大专门委员有权审议和批准相关领域的国家项目，并通报全国人大，必要时向全社会公开披露，使这些重大公共支出、公共工程项目置于社会监督之下。

第六，除最高人民检察院、最高人民法院每年向全国人民代表大会报告反腐败情况之外，政府各反腐败机构，如监察部、司法部、审计署、公安部、国家安全部等，应定期向全国人大常委会或者司法委员会报告各领域反腐败进展及重大举措，并指派专门小组审议。国家计委和财政部报告应加大反腐败情况报告的内容。

《中华人民共和国宪法》第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”因此应及时对重大腐败和高层腐败事件、重大事故、重大经济损失、危害社会稳定的重大事件进行调查，并作出相应的决议，及时报全国人民代表大会及常务委员会，并公布于众。对调查期间提供材料的公民应予以奖励和人身保护。

第七，人大常委及代表必须申报个人及家庭收入来源、资产债务的真实情况，并接受公开监察和审计；他们必须向国家与人民宣誓并做出书面保证，不得接受任何形式的贿赂，不得向任何人或机构接受、收取、提供或者实际享有任何财产和好处。否则视为违法犯罪，自动终止或者解除人大代表资格。

第八，人大常委及代表应建立个人公开网站，直接听取社会公众的陈述，了解社会公众的建议，强化与社会公众之间的联系，形成与社会公众之间的互动关系，真正反映民情民意，与人民代表名称“名实相符”。