农民专业合作社农地金融的法治保障研究

2024-03-13李蕊王园鑫

安徽师范大学学报 2024年1期

李蕊　王园鑫

关键词：农民专业合作社；农地金融；土地经营权；融资

摘要：农民专业合作社农地金融实践的顺利展开，激发了农村土地资本运作功能，是助推农村经济发展、实现乡村振兴的题中应有之义。目前农民专业合作社农地金融的成效不如预期，究其本质原因在于既有立法对于实践探索自发形成的法秩序缺乏有效回应。确保农地金融法律关系主体的金融利益，并促进其所承载的社会公共利益之实现，亟待发挥法律对保障农民专业合作社农地金融实践顺利开展所具有的长效作用。实现农民专业合作社农地金融的法治化，必然要基于农地融资权的社会化向度，以完备农地金融的利益平衡机制为核心任务，以构建农民专业合作社的内部治理结构、完善风险防控和激励保障机制为关键进路。

中图分类号：D912.3文献标识码：A文章编号：1001-2435（2024）01-0090-07

Research on the Legal Guarantee of Rural Land Finance by Farmers' Professional Cooperatives

LI Rui，WANG Yuanxin （Civil，Commercial and Economic Law School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Key words：farmers' professional cooperatives；farmland finance；land management rights；financing

Abstract：The smooth implementation of rural land finance practices in farmers' professional cooperatives has stimulated the operational function of rural land capital，which is essential for promoting rural economic development and achieving rural revitalization. At present，the effectiveness of farmers' professional cooperatives in rural land finance is not as expected. The fundamental reason for this is the lack of effective response from existing legislation to the spontaneous formation of legal order through practical exploration. To ensure the financial interests of the legal relationship subjects in rural land finance and promote the realization of the social public interests carried by them，it is urgent to play the long-term role of the law in ensuring the smooth implementation of rural land finance practices in farmers' professional cooperatives. To achieve the legalization of rural land finance in farmers' professional cooperatives，it is necessary to be based on the socialization of rural land financing rights，with the core task of completing the interest balance mechanism of rural land finance，and the key approach of constructing the internal governance structure of farmers' professional cooperatives，improving risk prevention and control，and incentive guarantee mechanisms.

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一、引言

農民专业合作社是我国农村经济发展的重要载体，当务之急是要壮大自身力量以在日益激烈的市场竞争中取得优势地位。然而，农民专业合作社的发展受到内外部多重因素的影响，其中资金匮乏业已成为掣肘其发展的突出障碍。在“三权分置”的背景下，土地经营权入股农民专业合作社（如无特别说明，下文简称的“入股”是指以土地经营权入股）已经没有了法律障碍，1这不仅裨益于农民土地财产权益的实现，而且为农民专业合作社的农地金融提供了物质基础。尽管农地金融能够以农地抵押、农地债券、农地信托等方式进行，但农地信托等其他农地金融产品均在农地抵押的基础上展开，农地抵押是农地金融化的核心和基础。2因此，本文论述的农地金融主要是指土地经营权入股后，农民专业合作社以土地经营权为信用担保进行农地抵押而获得资金融通。3

近年来，国家对农地金融予以高度重视，一系列法律和政策文件的颁行为土地经营权入股农民专业合作社后的农地金融实践提供了规范依托。与立法、政策、试点大力推进相反的是，农民专业合作社进行农地金融的成效不如预期，反映出此种融资方式的法律制度仍有瑕疵和不足。尤其缺乏基于农地融资权的属性特质对法治保障的核心任务和关键进路进行有效安排。在农业现代化、集约化和产业化的背景下，依然面临农地权利主体、相关金融机构、政府部门等相关主体的利益如何平衡，农民专业合作社的内部治理结构如何构建，风险防控和激励保障机制如何完备等突出问题。对于前述问题的回应与准确纾解，不仅关涉公私权责谱系的重新塑造，更关系到农民专业合作社农地金融实践顺利开展能否得到有效的法治支撑和保障。

二、逻辑起点：农地融资权的社会化向度

从表面上看，法律允许农民专业合作社可以对土地经营权采用抵押贷款的方式进行融资，为解决融资匮乏问题拓宽了路径。然而，检视目前农民专业合作社农地金融的实践现状，呈现出融资规模有限、融资稳定性差等特点，融资难的瓶颈并未被突破。农民专业合作社作为农业融资的需求方，明显处于交易结构中的弱势地位，而信贷资金的提供者则处于强势地位，由此带来的结果就是农民专业合作社获得优质的金融服务和资金的难度增大。在农村金融成为现代农村经济的核心，农民专业合作社融资需求呈现显著的多元化、大额化背景下，若由市场来自由确定权利，单纯赋予农民专业合作社一个受限制的土地经营权，并不能襄助其充分实现财产权益和发展权益。

着眼于农村金融资源的供给匮乏以及农业产业的弱质性，农地金融制度迥异于一般金融制度，肩负着促进农地有序有效利用、纾解“三农”发展困局的使命担当。申言之，要从公共利益实现的视角来审视农民专业合作社的农地金融活动，确定农民专业合作社的金融发展权，并将农地融资权置放于其下。金融发展权是基于发展权衍生出来的一项子权利，是一项不可剥夺的人权。4具体到农民专业合作社的金融发展权，乃是农民专业合作社参与金融发展活动和共享金融发展成果的权利，是一种旨在促进和保障其金融利益的权利。基于发展权的平等性，特别是普惠金融的推进，农民专业合作社理应获得与其他群体平等的金融发展权，实现金融利益。2018年修正的《农村土地承包法》明定土地经营权可用于担保融资，突破了有效担保物缺乏的藩篱，有效契合了农民专业合作社的融资发展需求。农民专业合作社金融发展权的核心内容即为农地融资权。农地融资权之实现对于农地金融的法治化具有基础性价值，应积极构造路径促进权利的实现。

国家是金融发展权得以保障和实现的义务主体，公权的适度干预具备正当性基础和运行空间。基于农地资源的稀缺性以及资金融通的强外部性，农民专业合作社农地融资权的实现还必然依赖于公权管制。其一，土地用途管制之于农地融资权实现。《土地管理法》第4条和《农村土地承包法》第38条等条文对“土地经营权流转受让方经营能力、资质以及农地农用之限制”作出规定。具言之，当入股后的土地经营权的担保物权实现之时，受让方显然要具有农业经营能力或者资质，并且要基于土地用途管制而维持农地的农业用途。其二，金融管制之于农地融资权实现。土地经营权融资耦合了农业、土地、金融三大要素，极易导致风险叠加传导，所以新时期的金融管制积极回应并实现了从需求侧向供给侧的转变。《农村土地承包法》第47条立足于融资供给侧的市场准入，将金融机构作为唯一合法的土地经营权融资业务的经营主体，而将民间融资活动排除在了合法范畴之外，以期吸引正规金融，襄助农村金融秩序稳定。当然，在推进土地要素市场化配置的大背景下，既要着眼于土地的资源属性，也要充分考虑其财产属性，遵从市场法则和逻辑，通过一定限度的私权自治，提升农民专业合作社农地融资的市场效率。当下，农民专业合作社的农地金融法治保障完善的关键问题不是去管制、脱离管制，而是改进管制，使得公权管制与市场能够有效协同，推动农村金融资源的最优配置与可持续发展。

三、核心任务：完备农地金融的利益平衡机制

利益是社会生活中唯一的、普遍起作用的因素，一切错综复杂的社会现象都可以从利益的角度进行诠释。1农民专业合作社农地金融活动的开展过程，牵涉土地资源的配置、社会资金的融通，以土地经营权入股的普通农戶（以下简称为“普通入股农户”或“入股农户”）与大股东、退社成员与未退社成员、相关金融机构与农民专业合作社等多重利益主体的现实博弈屡见不鲜。利益作为法律规范产生的根本动因，法律命令大多是由利益催生的。2农民专业合作社农地金融的法治化，必然要凭借法律的权威调整各主体间的利益关系，促使主体之间形成共同的利益诉求、达成利益协调与共荣。通过有效的制度安排将权利（力）、义务和责任在农地权利主体、农民专业合作社、金融机构、政府组织等多重利益主体间进行配置，完备入股后融资的利益平衡机制，进而实现各主体治理目标的一致性。3

利益识别和利益状态分析是利益平衡机制构建的基础。4从内外部关系层面检视，普通入股农户与大股东、退社成员与未退社成员、退社成员与农民专业合作社、金融机构与农民专业合作社等主体之间的利益抵牾尚未得以调和。（1）《农民专业合作社法》及相关法律法规对于包括以土地经营权入股在内的社员的权责尚未清晰厘定，也未对社员出资比例和来源加以限制。尽管以土地经营权入股的普通农户人数占主体，但是其投资所占比例远不及供销社、农资公司、龙头大户或企业等具有非农主体身份的大股东，引起非农资本与农业资本共生关系带来的组织结构复杂化。内部的控制权往往掌握在大股东手中，当农民专业合作社进行农地融资活动时，普通入股农户在融资决策、收益分享和监督方面的权益极易受到侵害。（2）农民专业合作社自由开放的入社和退社原则，导致社员往往有利就合、无利就散。农民专业合作社的资本始终处于变动状态，与其产业化经营的稳定需求产生矛盾。这不仅是对未退社成员合法利益的罔顾，而且也是对农民专业合作社整体融资利益的戕害。具言之，当已经对入股的土地进行了统一规划和大量建设投入时，如果硬要退回几亩土地对农民专业合作社的后续发展是灾难性的。进一步讲，如果法律对于以土地经营权入股的社员的退社行为未做任何限制，一旦农民专业合作社运行不畅、成员利益出现抵牾时，就会发生大量的挤兑退社行为，对农民专业合作社已经进行或将要进行的土地经营权抵押融资带来巨大影响。（3）钳制农民专业合作社农地金融的另一内源性障碍在于，提供融资的金融机构与农民专业合作社、入股社员之间的权责配置不清。农民专业合作社狭窄的融资渠道决定了其对市场资本的严重依赖，由此催生了市场资本在决策与管理中的主导性地位。具体来说，着眼于农民专业合作社经营的风险性，作为资金提供方的商业性金融机构基于减少风险、增加盈利的目的，往往对资本的投入量、使用方向等重大决策施加决定性影响，此中极易忽视对于农民专业合作社和入股社员的利益考量。1

农民专业合作社农地金融的法治保障，必然要有效回应农地融资权的社会化之趋向，其法益目标不仅应眷注于农民专业合作社金融利益保障、农地金融交易秩序之构建，更应着眼于农地所应承载的生态环境改善、粮食安全保障、入股农民权利保障等社会公共利益之实现。为此，（1）应明确农民专业合作社对入股的土地经营权享有的基本权能。根据《农民专业合作社法》第5条的规定，农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。为化解入股农户失地的风险、防范大股东利用自身的优势对入股农户的权益觊觎，立法可进行例外规定以排除农民专业合作社使用入股的土地经营权对债务承担无限责任，规定农民专业合作社对入股土地享有的權能包括占有、使用、收益和有限的处分权。（2）鉴于目前退社自由的规定对农民专业合作社农地融资带来的不利影响，《农民专业合作社法》及相关法律宜对退出机制予以完善，从退出的条件、程序、返还出资、退出后的保障等方面进行翔实的规定。由于直接约定最短入股期限违背《农民专业合作社法》退社自由的立法目的，在农民专业合作社章程中根据农业生产周期约定退社提前申请期限是可行的策略。对于已经抵押融资或是已经投入大量资金进行开发使用的土地经营权，如果硬要返还给退社成员，不符合效率原则，此时可实行替代性安排以化解退股带来的困境。据此，法律可以明晰在何种情形下允许农民专业合作社对土地经营权“继续使用”，退还入股股东等价的出资额，或是调整同等面积和质量的其他土地，2并明确“继续使用”的权利行使边界，在保障各方利益最大化的基础上对土地经营权使用年限和方式进行妥适安排。（3）对于提供融资的市场主体与农民专业合作社、入股社员等内部主体之间的利益矛盾，可以通过完善权利保障机制，以使融资中弱势主体的合法权益得到保护。建议借鉴《公司法》的规定，当农民专业合作社怠于行使诉权时，赋予股东以自己名义提起诉讼的权利，以保障农民专业合作社和入股社员的利益。诚然，还应引导当事人依法理性行使广泛的程序选择权，通过和解、调解、仲裁等多元化的途径及时解决纠纷，释放诉讼内与诉讼外双重机制并举并重的制度生产力。3

四、农民专业合作社农地金融法治保障的关键进路

（一）完善农民专业合作社内部治理机制

从实践来看，入股农民积极参与的农地融资决策机制尚未形成，“三会”运作的实际程序、监督有效性等问题带给农地金融诸多挑战。农民专业合作社的内部治理机制制约了农地融资效益提升、融资规模扩大和融资稳定性增强。根据《农民专业合作社法》第22条的法律规定，将成员大会定性为农民专业合作社的权力机关并实施“一人一票+附加表决权”的表决机制。设置附加表决权的本意是激励社员对农民专业合作社作出贡献，但将“能人社员”直接界定为出资额较大或与农民专业合作社交易量（额）较大的做法不尽妥适。此中，“社员民主控制”极易被“能人社员控制”所取代，融资决策权实际上就由非农股东主导行使，普通入股农户较少参与行使表决。非农股东掌握着金融知识、种养技术、财务知识、市场商业机会判断等技能，这些稀缺资源禀赋是促进农地融资活动开展的关键。融资决策权的不均衡配置虽然满足了非农股东加强农业生产经营过程管控和提高融资决策效率的需要，但也导致《农民专业合作社法》所规定的“三会”治理机制等正式制度实际上难以落地，堵塞了以土地经营权入股的农民股东参与融资决策的道路。其中，作为权力机构的成员大会往往被架空，融资决策发起者和最终决定者往往是理事长。对于是否使用入股的土地经营权进行抵押融资以及融资规模等重大事项决策，实践中往往先由管理才能最为突出的理事长提案并在理事会商讨，理事会形成一致意见后再向入社成员做思想工作，争取成员大会的支持后通过决策。有些农民专业合作社甚至不定期召开成员大会，成员大会的法定职权被授权给非农股东主导的理事会行使，法定的民主管理权力沦为空文。此外，作为监督机构的监事会，面临监督职能虚置的症结。监事会一方面较少吸收农民股东为监事，另一方面其监督事项往往只限于财务监督，主要督促账目公开。入股农户的监督意识较为薄弱，一般只对分红规则、盈余分配感兴趣，较少关注农民专业合作社的运营和融资情况，在监督成本较大的情况下，遏制了其监督的积极性和主动性。

为了保证农民专业合作社内部治理机制设置的合理性和有效性，当务之急是要最大限度地维护农民社员权益，补正现有制度存在的不足。（1）对于目前农民专业合作社的“三会”模式，建议强化成员大会在农民专业合作社农地融资中的核心权力地位，增设农民股东特别表决事项，加强对附加表决权行使的规制，使农民专业合作社制度回归农民本位。具体而言，《农民专业合作社法》第30条规定，成员大会特别表决事项的范围只涵盖章程修改、合并分立解散以及联合社事宜，并授权合作社章程对表决权数的意思自治。1鉴于农地融资之于入股农民权利保障的重要性，获取安全而稳定的收入以谋求生存发展是农民股东最为重视的事项，建议将农地融资决策明确列入成员大会的特别表决事项。同时，对于《农民专业合作社法》第22条规定的附加表决权的行使应以不会扭曲甚至颠覆社员对农民专业合作社的民主控制为前提，那么法律应通过规制附加表决权以防止该情形出现。在将农地融资决策明确列入成员大会特别表决事项后，建议在该法中增加规定：“对于应当由本社成员表决权总数的三分之二以上通过之事项，表决时不得使用附加表决权。”（2）为了完善理事会、经理层的成员结构，一方面，未来修法时考虑对理事会中非农主体的人数进行限制，防止非农主体主导理事会决策给融资活动带来的流弊，规定以土地经营权入股的农户要在其中占据一定比例的席位；另一方面，吸纳更多具有专业知识并有强烈的公益心的社员担任理事、经理等职务，有条件的农民专业合作社还可以聘请职业经理人。（3）为了纾解农民专业合作社农地融资的监督有效性的难题，亟待强化监事会的监督职能，并建立囊括政府部门、社会组织、农村集体经济组织、入股农户、社会公众和媒体等多元主体参与的复合监督体制。2为了减少信息不对称，农民专业合作社必须将其整体经营情况和投融资情况定期公开，其中包括农民专业合作社的重大经营决策、土地经营信息、财务状况、融资的过程和结果、分红方式和金额等。

（二）构建农地融资权实现过程中的风险防控机制

风险作为一种客观存在，贯穿于农民专业合作社农地融资的始终。（1）就农民专业合作社的内部风险而言，由于目前缺少专门针对农民专业合作社的禁止资本投机规则，不乏农民专业合作社从事具有资本投机的盲目融资行为，甚至将土地经营权融资贷款用于非农用途。这不仅使得农民专业合作社的经营风险增强，而且导致入股的农民面临失地风险。（2）就农民专业合作社的外部市场环境风险来说，在土地经营权流动性和变现性较差、农民专业合作社经营不稳定激化融资困境的情况下，以农业保险、农业再保险和农地融资风险补偿基金等为代表的风险补偿和风险转移机制并不健全甚至是缺位。金融机构更加降低了为农民专业合作社提供农地融资的积极性，导致“惜贷”“惧贷”十分常见。3

农地融资权是一项积极权利，农民专业合作社可以要求国家和政府采取积极的行动干预金融资源的供给和分配，帮助其控制风险，使金融资源向其倾斜。针对农民专业合作社农地融资权实现过程中风险防控机制孱弱的弊病，当务之急是要探索内部风险防控与外部风险防控的二维进路。

对于内部风险防控而言，其一，应建立严格的农地融资贷款用途审查与定期的农业生产效果审查机制。为了避免在监管松弛的情况下农民专业合作社利用农地融资贷款从事成本较低的资本投机行为，应对农民专业合作社农地融资用途进行定期审查和监督，保证具有真实性的正常的农业生产活动。预防农民专业合作社骗取农地融资贷款和不合理使用资金的行为，抑制资本投机倾向，使农民专业合作社成为真正的新型农业产业价值的创造者。其二，要制定农民专业合作社的农业经营能力评价指引规范。通过评级区分出农民专业合作社不同的经营能力级次，从而根据级次制定差异化的信贷模式和风险防控措施。1对农民专业合作社的能力进行定期评估，也是政府、农民专业合作社和融资机构实现自我认识的过程，裨益于顺应农业生产的自身规律，有效避免不切实际的农地融资行为发生。

面对外部市场环境带来的风险，其一，应健全以政策性保险为主、商业性保险为辅的农业保险体系，以稀释金融机构提供農地融资贷款的风险。根据农民专业合作社的经营特点，增加农业保险的险种、扩大保险的保障范围，完善农业再保险机制，有效分散金融机构风险，以满足多样化的农地融资需求。政府可以出台农业保险的“以奖代补”支持计划、直接参与保险计划，同时要引导商业保险机构加快对土地经营权融资专项保险业务的开发。其二，完善农地融资风险补偿机制，由政府牵头设立农地融资风险补偿基金，多措并举扩大担保基金的规模，加大财政资金投入以作为风险防控的兜底保证。当金融机构为农民专业合作社提供抵押贷款，但无法按期偿还时，可按照事先约定的比例由风险补偿基金承担金融机构的损失。也可以考虑设置一定比例的不良贷款容忍度，由政府对容忍度以下的贷款风险进行补偿。

（三）优化农地融资权实现的激励保障机制

1.健全金融供给保障制度

农村金融机构缺乏、资金供给数量和规模不足成了掣肘农民专业合作社农地金融的主要障碍。依照《农村土地承包法》第47条的规定，只有金融机构是唯一合法的土地经营权融资担保主体。然而，商业银行作为以利润最大化为目标的机构，面对农业生产的不确定性，抑制了其提供农地金融支持服务的积极性；作为唯一一家农业政策性银行的中国农业发展银行，却无力延伸到农村基层去满足农民专业合作社的资金需求；农村信用社作为农村金融体系中的主角，目前在农村发放贷款数量和占比方面居于各类金融机构的前列，但是其对农业专业合作社发放的贷款具有期限短、额度低、利率高的特点。2另外，金融供给保障农地融资的障碍还体现在金融产品的多样性、针对性不足。自2015年国务院在200多个市县开展土地经营权抵押贷款试点工作以来，全国绝大多数地区的金融机构都开展了土地经营权的抵押贷款业务，但金融机构尚未完全摆脱传统的贷款模式，没有较好针对土地经营权特点并结合农民专业合作社的金融需求，创新出差异化、多样性的贷款业务模式。

承前所述，着眼于市场机制在农地金融资源配置中失灵衍生的金融抑制，以及农地金融的准公共物品属性，寻求国家对于农民专业合作社农地融资活动施以特别干预成了必然选择。行之有效的策略是选择立法先行的农地金融制度构建方式，以制度建设支撑农村金融服务体系的完善，构建包括政策性、商业性、互助性并存的农民金融服务体系。即便是在实行土地私有的发达国家，例如美国、日本、德国，在农地金融制度发展初期，一方面，会积极制定农地金融法律法规促成农地金融机构——土地银行、农业地产抵押银行等的发展；另一方面，综合运用各项财政政策手段建立正向激励，通过财政补贴、税收优惠、低息贷款推动农地金融业务开展。3具体而言，我国也可以有选择性地借鉴这些国家的先进经验，遵循农地金融制度发展规律，出台、完善农民专业合作社农地金融促进的法律法规，细化规定金融机构对农民专业合作社的服务范围和职责，尤其要进一步明确农村信用社服务“三农”的功能定位。同时，以“成本—收益”的利益模型影响金融机构的行为方向和量度，对积极开展农地金融业务的金融机构给予税费减免、补偿金、补贴等在内的灵活多样的正向引导。此外，鼓励金融机构在做好自身风险防范的基础上，针对土地经营权和农民专业合作社的特点进行金融产品的创新，根据农民专业合作社的发展评级、土地评估结果、资金的需求程度、资金用途等提供差异化、多样性的金融产品。

2.健全农地抵押权实现机制

当农民专业合作社无法归还到期的融资债务，金融机构作为债权人如何实现对土地经营权的抵押权成为影响融资实践的关键环节，也即土地经营权抵押实现机制直接影响了农民专业合作社的融资业务开展。根据《民法典》第410条的规定，抵押权人能够以折价、拍卖、变卖的方式实现抵押权。然而，抵押物折价方式的实现是把抵押财产折价然后由抵押权人取得抵押物，囿于金融机构经营范围和能力的限制、法律对土地经营权人的资质规定，1决定了折价方式对入股的土地经营权抵押实现难以适用。尽管农地抵押权人可以与抵押人协议采用拍卖、变卖的形式实现抵押权，但由于土地经营权人的主体资格限定，决定了能够并愿意参与土地经营权拍卖、变卖的主体有限。同时，土地经营权抵押的实现，依赖于土地流转市场的配合支持。目前，农村土地经营权流转交易中心数量少、规模小，流转市场不健全。此外，尽管农民专业合作社以自己的名义使用入股的土地经营权进行融资，但当实现抵押权要对土地经营权进行处置时，是否应该考虑入股农民的生存利益，对于这些问题的回应在法律层面仍付之阙如。

完善土地经营权抵押实现机制，以修正“看不见的手”调控之缺憾，为农民专业合作社的农地金融活动提供激励性的正向引导。其一，应当通过立法把“强制管理”作为当事人就土地经营权担保实现时、无法达成协议后的选择模式之一。以拍卖、变卖方式实现抵押权时，可能会无人受让土地经营权，在此种情况下，通过委托他人管理抵押财产，并以其所得收益使金融机构的债权得以优先受偿。2一旦农地收益偿还债务完毕，农民专业合作社可以使用土地经营权继续经营。尽管强制管理的方式使融资机构的债权实现的时间变长，但避免了抵押权的实现妨碍农民专业合作社的持续经营，也防范了农民“因押失地”风险。其二，鉴于实现土地经营权抵押需要平台提供交易支撑作用，因此在发挥市场效用的同时要强化政府宏观调控作用。具言之，政府应积极培育和搭建土地经营权流转市场，制定引导土地经营权流转与农民专业合作社融资相契合的规范性文件。健全土地经营权流转信息服务平台，定期公开发布市场供求信息，为双方提供交易场所和设施，充分结合融资现状进行土地流转服务。此外，还可以培育专业的中介机构，由中介机构为土地经营权的抵押实现提供专业化服务。其三，加强对于农民这类主体在“因押失地”时的基本生活与生产的保障，建议赋予其一定期限的有限承租权和优先回购权。可以借鉴《美国联邦法典》将“家园地豁免”条例延伸至农地抵押融资领域的做法。3当农民先前耕作收入低于一定标准，允许其在抵押物出售过程中，在一定期限内承租他的主要住处、住处周围地产、农用建筑物以及不超过一定亩数的相邻土地，同时作为承租人享有优先回购权。

五、结论

毋庸讳言，农民专业合作社农地金融的实践有效契合了农民专业合作社在促进农业生产规模化、集约化、现代化方面的内在要求。破解我国农民专业合作社农地金融的法律困境，可以借鉴国外典型成功实践，并把经验上升到法律制度层面，以襄助农地融资功能的发挥。着眼于农地融资权的社会化向度，制度构建必须遵循农地金融发展规律，凭借法律的权威调整各主体间的利益关系，系统研判管制与市场的作用发挥及边界，寻求公权管制与私法自治相协调的路径。国家在制度初创阶段一般应担当“哺育人”，待土地经营权融资业务进展稳定成熟后，便应充分发挥市场机制的优势，转而担任“守夜人”。

责任编辑：张昌辉

*基金项目：国家社会科学基金项目“我国粮食安全保障法治化的困境与克服研究”（21BFX110）

作者简介：李蕊，教授，博士生导师，主要研究方向为经济法、土地法；王园鑫，博士生，主要研究方向为经济法、土地法。

1 刘禹宏、杨凯越：《中国农地制度之纷争：“三权分置”的权利关系、法理冲突及其解决途径》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第2期。

2 高圣平：《农地金融化的法律困境及出路》，《中国社会科学》2014年第8期。

3 为行文方便，本文同時使用 “农地融资”“农地抵押”“土地经营权抵押”等术语。

4 李乐平：《农民金融权：主体、本质属性及权能》，《广西社会科学》2013年第1期。

1 北京大学哲学系外国哲学史教研室：《十八世纪法国哲学》，商务印书馆1963年版，第496页。

2 Philipp Heck，The Jurisprudence of Interests，Magdalena School （translated and edited），Harvard University Press，1984.

3 李蕊：《公共服务供给权责配置研究》，《中国法学》2019年第4期。

4 赵菁：《税法溯及规范的范围、过渡及其立法建构》，《税务研究》2022年第6期。

1 何志强：《农村金融改革下农地资本化的风险防范》，《安徽农业科学》2019年第19期。