□文/郑 姗

（贵州大学公共管理学院 贵州·贵阳）

［提要］ 在全面推行乡村振兴战略背景下，为加快推进数字乡村建设，以互联网为核心的信息技术正广泛地应用于乡村治理。然而，城乡居民间原有的数字素养差距导致的城乡间数字鸿沟阻碍农村的进一步发展，出台城乡数字鸿沟治理政策也成为政府的重要任务。本文以多源流理论模型为研究视角，从问题流、政治流、政策流三方面分析影响城乡数字鸿沟治理政策议程设置的关键因素，创造性地将同情动员机制为主的国民情绪引入政治源流，发现“三大源流”的耦合与政策制定“机会之窗”的开启共同促成城乡数字鸿沟治理政策的落地，促进数字科技赋能于农民，推动数字乡村发展。

引言

2019 年5 月16 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》中提出：到2025 年，数字乡村建设要取得重要进展。乡村4G 深化普及、5G 创新运用，城乡“数字鸿沟”明显缩小。到2035 年，数字乡村建设取得长足发展。城乡“数字鸿沟”大幅缩小，农民数字化素养显著提升。到本世纪中叶，全面建成数字乡村，助力乡村振兴，全面实现农业强、农村美、农民富。缩小城乡数字鸿沟成为建设数字乡村、助力乡村振兴的重要推动力量。在中国，由于城乡间对立的二元经济结构不断发展，城乡的经济发展水平与社会公共服务提供水平的差距逐渐拉大，城乡居民对于数字技术的接入和使用水平不对等，长此以往便形成了“城乡数字鸿沟”。城乡数字鸿沟具体表现在城市与乡村之间信息基础设施建设存在差距，如5G 基站数、宽带通信网覆盖率、移动电话拥有量等；同时，城市与乡村网民的数字化素养也存在较大差距。城乡数字鸿沟持续发展会产生许多负面后果，它不仅会剥夺信息弱势群体参与社会活动的权利、导致信息差距与信息垄断、党的方针政策很难传递到农村地区，还会加剧城乡之间的收入差距，导致国家贫富分化更加严重，延缓乡村振兴的步伐。为有效治理城乡数字鸿沟，推动数字乡村建设，实现城乡区域协调发展，2022 年9 月，中央网信办等四部门联合印发《数字乡村标准体系建设指南》（以下简称《指南》）。《指南》明确提出要加强数字乡村标准化建设，解决当前数字乡村领域基础设施、信息系统、数据资源难以互联互通等问题。《指南》的出台标志着我国城乡数字鸿沟治理迈上了一个新的台阶，而它的出台也经历了一个漫长的过程。本文立足于金登的多源流理论分析框架，探讨我国城乡数字鸿沟治理政策议程的建立，主要回答：城乡数字鸿沟问题怎样引起公众的关注并进入政策决策者的视野？有哪些因素影响了城乡数字鸿沟治理政策议程的建立？问题源流、政治源流、政策源流在城乡数字鸿沟治理政策议程设置的过程中具体是指什么？

一、文献综述

（一）政策议程设置。议程设置是政策制定的逻辑起点，在整个政策制定过程中占有重要的地位。目前，学者主要从三个方面对政策议程设置进行研究，首先是进行概念界定，政策议程就是社会问题引起高度关注，动议者向政府提出政策诉求，要求纳入政策讨论并采取行动解决问题的过程。其次是政策议程设置的模式，议程设置主要分为关门模式、内参模式、上述模式、动员模式、借力模式和外压模式等六种模式，随着行政体制的改革、社会民主化程度不断加深、自媒体行业的飞速发展以及公民自主意识的觉醒，传统的六种议程设置模式已经式微。赵静和薛澜创建“回应式议程设置模式”，认为政府的议程设置是为了应对社会焦点事件，回应公众的需求，缓解政府的压力。最后是影响议程设置的因素，这也是国内大多数学者研究的问题。徐曾辉、刘志光认为人们的主观偏好、缺乏有效的出发机制、隐蔽议程的操纵和阻碍、决策主体的偏好等因素会影响政策议程设置。郭雄腾、李伟权等学者通过对30 个焦点事件进行定性分析，认为事件属性、领导者的重视与公共舆论是影响议程设置的重要因素。邓喆和孟庆国通过对PM2.5 治理政策形成路径进行研究，认为自媒体已经取代了传统媒体成为影响政策议程的重要因素。

通过对国内议程设置相关文献进行梳理之后发现，很多学者在借助西方的议程设置模式来研究中国的政策出台过程时，大多是将西方理论与中国事例进行简单的嵌套，很少将中国的具体国情与西方经典理论相结合。很多文献滞后于时代发展的步伐，大数据、人工智能等数字技术的飞速发展使得传统的政策议程理论难以解释今天的社会现象，有必要去寻求新的观点。本文以金登的多源流理论模型为分析框架，立足“数字中国”战略背景下的城乡数字鸿沟现象，创造性地将情感机制和具有中国特色的政治环境融入到多源流理论中，对中国城乡数字鸿沟治理政策的议程进行分析。

（二）多源流理论。多源流理论是美国学者约翰·金登继承了垃圾桶决策模型的非理性主义分析方法，将该模型提出的影响政策议程的四个源流进一步提炼为三大源流，即问题源流、政策源流和政治源流。政策议程制定是这三大源流共同作用的结果，三个源流彼此独立，具有各自的运行机制和特点，当这三股力量汇合在一起时，政策制定的机会之窗就会打开。其中，“问题源流”涉及对需要处理的问题的界定，包括问题是如何被认知的，以及客观情形是如何来让政策决策者关注某个问题，问题源流主要通过数据与事件来反映。“政策源流”涉及解决问题的技术可行性、公众的接受性、与主流价值观的协调性等内容，它与政策讨论、设计、分析的过程密切相关，需要专业分析人员、专家和公众参与进来，针对问题提出解决方案，并对方案进行讨论和修改，使政策方案逐步走向成熟。“政治源流”是指影响问题解决的政治因素，包括国民情绪、利益集团之间的变更、舆论焦点的变化等。在多源流理论框架中，当这“三大源流”汇合在一起时，政策决策的机会之窗就会打开。政策企业家积极参与政策制定，通过投入时间、精力来撰写报告、起草议案、游说重要人物来促进某一政策主张落到实处。

二、城乡数字鸿沟治理政策多源流理论模型分析

（一）问题源流

1、关键指标：城乡网民规模差距与城乡互联网普及率差距是反映城乡数字鸿沟的重要指标。随着数字技术的发展、我国互联网基础设施建设不断加速、数字适老化及信息无障碍服务持续完善，在数字强国的战略推动下，城乡网民规模的差距逐渐缩小。依据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49 次《中国互联网络发展状况统计报告》数据，截至2021 底，我国农村网民规模为2.84 亿，占网民整体的27.6%，城镇网民规模为7.48 亿，占网民整体的72.4%。从城乡互联网普及率来看，我国城镇地区互联网普及率为81.3%，农村地区互联网普及率为57.6%。从非网民规模的角度看，截至2021 年底，我国非网民规模为3.82 亿，非网民群体仍然以农村地区为主，农村地区非网民占比高达54.9%，高于全国农村人口比例19.9 个百分点。随着数字乡村建设的推进，我国城乡网民规模与互联网普及率在逐步发展，但城乡之间的差距仍然较大，城市网民的规模是农村网民规模的2 倍之多。这也凸显出目前数字乡村建设与数字强国战略的发展还任重道远，因此通过制定治理政策弥合城乡数字鸿沟是政府亟待解决的关键问题。

2、焦点事件：新冠肺炎疫情爆发以来，为了避免交互感染，稳定社会秩序，许多日常事务都转移到了线上，在提高工作效率的同时也给不会使用数字技术的村民带来了不便。线上授课使得偏远地区的教学效果降低，村民因为不会使用健康码被拒绝进入公共场所，无法进入城市谋生，不会线上挂号导致病情加重等社会新闻在疫情期间层出不穷，经过媒体的报道引发了极大的社会关注。有关数据显示，由于村民无法熟练使用网络，在出行、消费、就医、办事等日常生活中经常会受到限制，无法充分享受到数字技术发展带来的福利。没有“健康码”无法进入到一些公共场所占非网民规模的28.4%；线下服务网点减少导致办事难，占非网民不上网不便比例的25.6%；无法现金支付，买不到票、挂不上号的比例均为23.1%。由此可见，数字技术的快速发展，便利了人们的生活，与此同时，让原本不会使用数字技术、缺乏数字素养的农村地区的非网民生活更加不方便，滞后于社会发展的脚步。由于新闻媒体对焦点事件进行大规模报道，使得城乡数字鸿沟的问题进一步得到识别，城乡数字鸿沟问题的严重性愈加凸显。

（二）政治源流。由于我国特殊的政治环境，“政治源流”需要根据我国的具体国情进行适当调整。在我国，执政党的执政理念与基于同情动员机制的国民情绪是影响城乡数字鸿沟治理政策进入官方政策议程的重要因素。

1、执政党的执政理念。中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是国家最高的政治领导力量。因此，党关于数字乡村建设的理念成为城乡数字鸿沟治理政策制定的政治源流。2019 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，提出数字乡村是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容，要把数字乡村摆在建设数字中国的重要位置。着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应，加快推进农业农村现代化；着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，繁荣发展乡村网络文化，构建乡村数字治理新体系；着力弥合城乡“数字鸿沟”。2021 年3 月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出：“要加快数字化发展，建设数字中国，其中特别明确提出要加快推进数字乡村建设，构建面向农业农村的综合信息服务体系，推动乡村管理服务数字化”。实施乡村振兴战略与数字中国战略是建设社会主义现代化国家的重大历史任务，数字乡村建设是其中的重要战略方向。但是，目前城乡数字鸿沟严重性凸显，使得城乡差距进一步拉大，阻碍了数字乡村建设的步伐。因此，党中央倡导数字乡村建设让政策制定者加快出台弥合城乡数字鸿沟的治理政策，这也成为重要的“政治源流”。

2、基于同情动员机制的国民情绪。中国是一个有着独特社会文化价值的国家，同情弱者、扶老携幼是中国传统的美德，基于同情动员机制的国民情绪在政策制定过程中占有重要地位，同情动员机制引导民众关注城乡数字鸿沟问题，为出台城乡数字鸿沟治理政策奠定群众基础。对于缺乏数字设备、数字素养不高的农村地区的民众，疫情打破了他们原本正常的生活，不会使用健康码、移动支付、社交软件的农村老人逐渐脱离于社会，成为居住在信息孤岛上的人。为了不被社会淘汰，村民只能被动地接受信息技术，然而，受到教育水平和认知能力的限制，他们始终无法熟练使用数字设备，只能学习一些基础功能。而在城市里，数字技术高度发达，人工智能、大数据、云计算的高度发展使人们足不出户可知天下事，社会生活受到的影响相对较小。两者相对比，媒体对农村地区数字鸿沟现象的报道更容易引起公众的同情。随着网民对城乡数字鸿沟现状的持续关注，个别人为了引起政策制定者的关注，把这些个体事件加以整合，上升为具有群体意义的标志性事件，放大他们背后所关注的社会现实问题——城乡差距，从而推动城乡数字鸿沟进入政策议程。

（三）政策源流。城乡数字鸿沟的问题被清晰界定并引起社会的广泛关注后，进入政策制定者的视野中时，需要专业的分析人员针对问题提出相应的解决方案，进行不断讨论和修改，推动政策方案走向成熟，专业人员除了包括各个领域的专家、学者以外，还包括代表人民意志的人大代表、政协委员。

2020 年1 月，农业农村部和中央网络安全和信息化委员会办公室发布《数字农业农村发展规划（2019-2025 年）》，规划中明确提出要加快生产经营数字化改造、推动管理服务数字化转型，全面提升农业农村生产智能化、经营网络化、管理高效化、服务便捷化水平，用数字化引领驱动农业农村现代化。2022年“两会”上，全国人大代表吕妙霞提出《以数字化驱动乡村振兴》的提案，建议将数字化技术运用到传统种植业中，用数字化技术控温、控湿，不仅提高效率，还能节约成本，能够实实在在提高农作物品质，促进增产增收，增加农民收入，弥合城乡数字鸿沟。全国政协委员丁元竹建议把数字宽带作为基本公共服务向全体人民提供，消除数字鸿沟，减少城乡差距，形成城乡基本公共服务均等化的新格局。与此同时，各个领域的专家、学者也对城乡数字鸿沟治理进行了系统的研究，从专业的角度提出了解决方法。安丰安提出通过健全数字经济的配套监管体系、优化数字乡村建设战略的顶层设计、完善农村信息基础设施建设、加速推动数字农业技术及应用的创新性发展和夯实数字乡村人才支撑来弥合村民的数字鸿沟。吕普生提出要加快农业生产智能化发展与农业数字化转型来扩充农业信息化空间，政企合作加快信息基础设施建设来提高农村信息可及性，降低信息成本与增加农民收入来增强农民信息可担性等一系列措施弥合城乡之间的数字鸿沟。这些建议都是专家、学者经过对实际情况进行科学调研的基础上形成的，为数字乡村建设与城乡数字鸿沟治理政策的制定提供了有益的参考。

（四）多源流的耦合与政策之窗的打开。随着城乡数字鸿沟的严重性逐渐凸显，政府意识到必须要制定城乡数字鸿沟治理政策，同时，城乡数字鸿沟治理的建议与方案、政治环境、国民情绪同时具备，三源流都发展成熟并耦合在一起时，政策决策的机会之窗就打开了。在城乡数字鸿沟治理政策的议程设置中，那些愿意投入时间和精力提出议案、促成政策制定者关注城乡数字鸿沟问题的政策企业家发挥了主要的作用，他们主要是人大代表、政协委员以及专家学者。人大代表与政协委员在全国“两会”上提出治理城乡数字鸿沟的提案，促使政策制定者关注这一议题；而专家学者从专业的角度探讨城乡数字鸿沟的形成原因，以及城乡数字鸿沟的治理路径。在这些政策企业家的共同努力下，城乡数字鸿沟的严重性得到进一步凸显，且推动问题流、政治流、政策流发展得更加成熟。

2022 年7 月25 日，第五届数字中国建设峰会跨越数字鸿沟：全民数字素养与数字乡村论坛在福州的召开打开了“政策之窗”。此次会议是第一次明确提出跨越数字鸿沟、建设数字乡村的会议。会议中提出要构建知识更新、创新驱动的数字素养与技能培育体系，加强全民数字技能的教育培训，深入实施数字乡村战略，创新乡村数字经济业态，提升乡村数字化治理效能，助力乡村全面振兴；世界互联网大会秘书长任贤良提出，数字素养是数字社会公民的核心素养，中国网络社会组织联合会作为网信领域全国性、枢纽性、联合性社会组织，将积极落实《提升全民数字素养与技能行动纲要》，在助推全民数字素养提升和助力数字乡村建设中担负重要作用。这次“政策之窗”的开启，有效推动了城乡数字鸿沟治理政策的出台。2022 年9 月1日，中央网信办等四部门联合印发《数字乡村标准体系建设指南》，提出到2025 年，要初步建成数字乡村标准体系，重点领域标准制修订工作步伐加快，基本满足数字乡村建设需求，国家标准、行业标准应用多点突破，地方标准、团体标准研究同步实施，打造一批标准应用试点，形成标准支撑和引领数字乡村发展的良好局面。

三、结论

当前，“马太效应”进一步拉大了城乡间发展差距，我国二元经济转换、数字乡村建设面临更多难题，城乡数字鸿沟的紧迫性进一步凸显，出台治理城乡数字鸿沟的政策成为政府亟待解决的问题。本文基于多源流理论模型的视角，发现在我国城乡数字鸿沟治理政策的议程设置中，问题源流、政治源流和政策源流都会对此产生重要的影响。其中，政治源流是最关键的影响因素，政治源流包括执政党的执政理念与基于同情动员机制的国民情绪，在中国特色的政治制度下，执政党的执政理念是影响一个议题能否进入官方政策议程的关键，中国共产党是全心全意为人民服务的政党，制定政策需要考虑最广大人民的利益，党站在顶层设计的高度提出乡村振兴发展战略推动政府加快制定弥合城乡数字鸿沟的政策，而基于同情动员机制的国民情绪为城乡数字鸿沟问题能够进入政策制定者的视野提供了广泛的社会基础；政策共同体从社会发展需求和专业的角度提出弥合城乡数字鸿沟具体措施，并不断进行讨论和修改，推动治理政策的最终落地。

为贯彻落实国家关于实施乡村振兴战略的要求，政策制定者要推动城乡数字鸿沟治理政策的落地，加快数字乡村建设的步伐，着力弥合城乡“数字鸿沟”，培育信息时代的新农民，用数字技术为农民、农村赋能，推动乡村建设焕发新的活力，走中国特色社会主义乡村振兴道路，推动城乡区域协调发展。