□文/王小乐 齐 浩

（1.航天工程大学；2.航天工程大学士官学校 北京）

［提要］ 思想观念构成跨部门协作的制度环境。随着政府治理模式发展，部门协作理念经历“人格化”协作理念、理性协作理念、契约式协作理念和系统性协作理念四个阶段，不同时期协作理念不断积累、融合构成当前思想观念制度环境，使跨部门协作呈现出部门间自主性更强、部门协作技能和方式更加丰富、部门协作态度更积极的发展趋势。

引言

协同共治是提升国家体系和治理能力的基本路径。其中，促进跨部门协作是“协同共治”的重点和难点之一。众多学者围绕文化如何影响跨部门协作进行了研究。有研究关注于约定俗成思想观念因素对跨部门协作的影响，指出了“亚文化圈”“本位主义”对跨部门协作的阻碍作用。部分学者还持有“文化二分”的观点，认为某些文化有助于跨部门协作，而另一些文化则阻碍部门间的协作，即文化可分为合作文化和冲突文化两大类。巴达赫（2011）认为，官僚文化中的等级秩序和理性服从与跨部门协作格格不入。周志忍、蒋敏娟（2013）指出合作文化应包括积极的价值观、信念、承诺、期望、信任等要素，并认为与西方的“个人主义”和“平等文化”相比，中国的“集体主义”文化更有可能妨碍跨部门协作。蒋敏娟（2016）通过比较中西文化的精神特质，认为尽管集体主义文化下形成的信任关系有时能够推动不同部门间的协作，但这种信任关系只局限于熟人之间，随着现代社会人际关系的稀释，集体主义文化反而会阻碍跨部门协作，且“人情大于法理”的协作模式可能会陷入非制度化和认知的恶性循环；与之相对应的西方个人主义文化形成了一种制度信任关系，有利于陌生人之间开展稳定的协作。

“文化二分”的观点在一定程度上对部门协作范围狭窄和排外倾向作出了解释，丰富了跨部门协作研究的视野。但这一观点也存在着明显的不足之处：其一，“文化二分”未能充分解释跨部门协作困境的“普遍性”特征，即跨部门协作困境不是某些文化中的独有现象，而是广泛存在于所有文化环境之中。以集体主义和个人主义的文化分类为例，跨部门协作困境不仅在集体主义文化盛行的国家和政府存在，也存在于个人主义文化盛行的政府内。实践证明，标榜“制度信任”优势的西方发达国家也深受政府碎片化问题的困扰。“集体主义”和“个人主义”文化二分具有意识形态偏见之嫌，而事实上，观念和文化并无优劣之分。其二，“文化二分”的观点夸大了“制度信任”对跨部门协作的作用。“制度信任”认为完善刚性制度是跨部门协作的基础，然而制度总是不完全的，为了促进部门间协作，就需要不断进行制度更新、立法保障等措施来生产和维系个人之间的信任，导致跨部门协作陷入了“问题-制度设计-新问题-制度再设计”的无限循环当中。

本文认为，在跨部门协作中，思想观念没有严格的优劣之分，不同类型思想观念的关系不是割裂对立，而是积累融合。那么，跨部门协作相关的思想观念有哪些类型？如何影响跨部门协作机制的设置和运行？为回答这一问题，依据政府治理模式对不同时期的思想观念进行分类，并分析思想观念对跨部门协作机制的影响。

根据新制度主义的观点，制度环境是具有稳定性和和长效性的行为准则，是所有用于规范和制约相关主体行为正式和非正式准则的综合体。跨部门协作机制产生并运行于一定的制度环境中，受到制度环境的规制和激励。思想观念是指，在某一时期的政府治理模式下，占据主导地位的协作理念，反映了一定时期内政府运行遵循思维定势，包括政府治理的重点关切、行政伦理、政府内外各行为主体的关系、纵向层级与横向部门间的关系等内容的认知和态度。思想观念构成了一定时期内跨部门协作机制设置与运行的制度环境。围绕研究的核心问题，对制度环境的范围做出限定，仅关注于政府治理宏观层面与跨部门协作机制设置有关的思想观念制度环境。值得注意的是，尽管某些思想观念限制了自发跨部门协作的发展，但并不意味着完全不存在跨部门协作，而是限制了跨部门协作机制的类型和运行方式，且这些思想观念均逐步发展变化，融入跨部门协作理念的演变进程中。

根据政府治理模式的发展演进历程，部门协作理念经历了“人格化”协作理念、理性协作理念、契约式协作理念和系统性协作理念四个发展发展阶段。

一、前理性官僚制政府的“人格化”协作理念

前理性官僚制政府指在科学管理理论诞生和理性官僚制形成之前的一段时期内，以效忠君主或其他特定个体为基础，服务于政治统治的行政系统。前理性官僚制政府最基本的特征是政治与行政不分，国家意志表达和国家意志执行主体界限模糊，且政治过度控制行政。

这一政府模式下，行政权力高度集中，等级森严，政府各个部分的协调运转依赖于权威，包括传统型权威和卡里斯玛权威两种。一是传统型权威，即建立在传统和惯例之上的权威。在古代西方有“教权高于王权”“君权神授”等有关权威的描述，可见传统型权威往往借助宗教神学的思想教化功能加强权威的合法性。在中国古代有“天子”“家天下”等表述，在君臣伦理的统治思想体系中，君主居于制度创设地位，排他性占有国家主权，要求臣僚绝对服从；而以宰相为首的一切官僚均处于从属和辅助皇权的地位，臣僚“食君之禄，担君之忧、忠君之事”。二是卡里斯玛权威，即来源于个人超凡品质的权威，革命式领袖人物往往是卡里斯玛权威的载体，“强人政治”是卡里斯玛权威治理模式的典型表现形式。与传统型权威依赖于传统和惯例不同，卡里斯玛权威以反传统、反建制为特点，通过为追随者带来福祉而实现自身维持和巩固。但同时由于缺乏制度保障，卡里斯玛权威主观性强、稳定性差，相应的在中国政治统治中有“人存政举，人亡政息”的表述。

尽管传统型权威和卡里斯玛权威在权力来源和稳定性等方面存在差异，但二者均是维护“人格化”的统治秩序，并在行政系统中形成“人格化”的协作理念。“人格化”协作理念具有如下特点：其一，“协作目的人格化”，即协作目的反映出统治者个人的意志，并由权威所有者直接确定。其二，“协作过程集权化”，即权威所有者掌握“谁参与协作”、“如何协作”、协作时间、期限等众多问题的决策权，而参与者或出于人身依附关系，或出于信仰和崇拜，无条件服从统治者的命令开展协作。其三，协作结果不确定，一方面在“人格化”协作理念下，制度环境不完善，无法对权威所有者的权力形成有效约束，决策主观随意性强，易出现决策失误、决策频繁变更，造成协作结果不确定；另一方面在“人格化”政治秩序下，由忠诚、信仰、崇拜而产生的服从具有演变为“狂热”和“盲从”的天然倾向，甚至脱离权威所有者的控制，并使协作结果偏离统治者意志。

尽管前官僚制政府的“人格化”协作理念在一定时期内能够有效促进行政系统各个部分的协作，但在现代国家治理中，国家制度建设致力于形成多中心、法制化、科学化的权力运行格局，与凌驾于法律之上的个人式政治秩序不相容，同时现代科学发展也褪去了权力的神圣色彩，以“人格化”政治秩序为主的统治难以为继。随着传统权威和卡里斯玛权威的削弱，“人格化”协作观在国家治理中逐渐向理性协作观转变。

二、官僚制政府的理性协作理念

官僚制政府是指从19 世纪中叶至20 世纪70 年代末的一段时期内，以执行国家意志为目的，以科层官僚制为基本组织方式的政府形式。马克斯·韦伯认为科层官僚制有如下特点：合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、正规的决策文书、组织的非人格化管理、适合工作需要的专业培训机制以及合理合法的人事行政制度。

法理型权威在官僚制政府的运转中发挥重要作用。所谓法理型权威，是指来源于合法等级秩序的权威，法律是这一类型权威的基础。与传统型权威相比，二者均依赖于层级节制政治秩序中的规则，但传统型权威的规则反映的是统治者个人的意志，而法理型权威的规则是独立于个人意志的法律，其制定必须遵循严格的程序。

在官僚制政府模式下，政治秩序具有非个人、理性化的特点，并形成“理性”协作理念。理性协作理念具有如下特点：其一，部门自主进行横向协作的积极性差。在官僚制政府模式下，职能部门重视过程而轻视结果，其主要职责是严格按照一定的程序执行立法机关的决策，“条条”分割造成部门横向壁垒。其二，中央政府是跨部门协作的主要推动者。当确需跨部门协作时，中央政府依托法理型权威，通过自上而下的权力运行和从外部施压促进多部门共同处理公共事务。其三，跨部门协作常被简化为是集权和分权的问题。这一时期部门整合常用于解决超出部门职能范围的问题，即通过改变部门边界，调整职能部门的职责和权力，将部门间问题转化为部门内问题。

理性协作观是以法律为基础的“非人格化”协作理念，是对农业社会和早期公共行政中“人治”方式的超越，在公共事务复杂程度较低的工业时代，官僚制政府模式有效提升行政效率，并在一定时期内有效处理跨职能的公共问题。然而，随着公共事务复杂性加剧，仅依托法理型权威进行跨部门协作产生了新的矛盾。首先，为解决超越单个部门职能的复杂问题，中央政府大量设置专门协调机构，导致政府规模膨胀，并产生协调机构之间的协调问题；其次；仅依托法理型权威进行跨部门协作是“动员式”“补救式”的协作，无法从根本上解决政府部门横向壁垒的问题，“职能原则”依旧是政府最基本的组织方式。再次，理性协作理念将重点放在中央政府职能部门的改革上，通过“上下对齐”“职责同构”的方式对地方政府机构进行改革，而忽视了地方和基层行政的特殊性。因此，为进一步改善政府行政效率，在世界范围内兴起新的政府改革和治理理念，官僚政府向逐步转变为企业家政府。

三、企业家政府的外向型契约式协作理念

20 世纪七八十年代，官僚制政府无法适应信息时代的发展，引发了人们对官僚制政府的批判和反思。公共选择理论在经济理性人的假设条件下，认为政府并未达到理论预期的“有效”程度，存在“政府失败”，应当通过“需求显示法”、部门竞争和税赋制度改革来提升政府效率。新公共管理运动借鉴商业管理理论和经验，通过转变政府职能、放松规制、权力下移等一系列政府改革措施，将市场竞争机制引入公共管理领域中。奥斯本在对新公共管理运动进行反思和总结的基础上，在《重塑政府》中提出“企业家政府”一词，认为应当用“企业家精神”对政府进行改革和重塑。奥斯本详细论述了企业家政府的十条原则：掌舵而不是划桨、授权、引入竞争机制、注重目标而非繁文缛节、重产出而非投入、具备“顾客意识”、有收益而不浪费、重预防而不是治疗、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式。

企业家政府治理模式下，行政方式由“指令”“控制”向“竞争”“激励”转变，职能部门具有更多自主性，形成“契约式”的协作理念（主要是政府-市场-社会间的协作），具有如下表现形式：其一，“顾客”与行政部门的契约式协作。根据委托-代理理论，公众让渡部分权利给政府，委托政府管理公共事务，形成“契约式”政府。企业家政府应是“顾客导向”的政府，须按照“契约”履行公共职责，服务于公众。其二，公共组织与私人组织、非盈利组织的契约式协作。政府通过合同外包、建立合作伙伴关系等契约的达成，与私营部门、第三部门开展广泛协作。其三，政府上下级之间的契约式协作。企业家政府实行目标管理，可分为目标形成、目标实现和结果评定三个阶段：在目标体系形成阶段，各级管理人员对各项目标和评价标准进行协商，并达成协议；在实现目标阶段，上级需以契约为依据，根据例外原则进行过程管理；在结果评定阶段，上级根据契约内容对下级工作进行检查、考核和评估。

然而，政府与外部行为主体间契约式协作观在优化公共治理的同时，也带来新的问题：其一，放松规制和职能转变等契约式协作关系将大量公共服务生产责任转移到企业和非营利组织，造成政府空心化；其二，契约式协作观未能改变“职能原则”在政府组织结构中的主导地位，并在内部市场作用下，职能部门为获得有限资源而开展竞争；其三，契约式协作观对任务进行细致分割、层层委托，造成政府碎片化；其四，契约式协作观所强调“产出控制”和“结果导向”更偏重于可量化绩效而不是“效果”，大量公共问题未得到实质性解决。总体而言，尽管企业家政府模式下的契约式协作观改善了官僚制政府下僵化的运行模式，推动公共组织与私人组织、第三部门的协作，但却导致政府内部各部门间合作意愿的进一步恶化。随着大量公共问题复杂性加剧，需继续改善企业家政府碎片化和空心化的问题。

尽管在企业家政府模式下，契约式协作关系主要发生在公共组织与私营组织、非盈利组织之间，职能部门的主要互动模式仍以竞争为主，但契约式协作观的建立和发展，一方面使行政官僚形成与其他组织平等协商、协作的文化，另一方面在政府中培育起“自我控制”的激励机制，转变了官僚制政府依托自上而下权威的组织管理方式，为职能部门间关系的进一步转型奠定了基础。

四、整体政府治理模式下系统协作理念

20 世纪90 年代末，新公共管理运动的缺陷显露出来，政府部门林立、协作困难，造成政府部门职能重叠和职能空白并存、部门目标冲突等失序现象。为提升政府治理能力，英国克莱尔政府于1997 年首次提出“协同政府”，后澳大利亚政府于1999 年提出建设“整体政府”，并在世界范围内掀起继“新公共管理运动”之后的又一次改革浪潮。“跨界性”是整体政府的核心，包括跨地域、跨层级、跨部门、跨领域协作等多重含义，其中政府跨部门横向协作是整体政府建设的重点和难点。

政府改革往往不能完全脱离以往政府模式的影响，整体性政府吸收了前官僚制政府、官僚制政府以及企业家政府的协作理念和方式，对政府协作制度进行整体性设计，形成系统性的协作理念，主要表现为：其一，从协作参与者来看，整体政府同时开展政府内和政府外的协作，既注重政府内公共机构间的协作，又注重吸引私营企业和第三部门参与公共事务的治理；其二，从开展协作的层级看，整体政府建设推动各个层级部门和机构的协作，不仅关注于中央政府部门的整合和协作制度安排，又包括地方层面和基层行政机构的整合与协作；其三，从协作的具体工具来看，既包括预算控制、统一信息平台建设等物理层面的工具，又包括人员培训、文化培养等更深层次的工具；其四，从权力运行方向来看，既包括中央政府自上而下的规划、指导和监督，又包括政府部门间横向的自发协作。

在整体政府治理模式下，政府改革的注意力从关注如何提升“效率”转变为如何实现治理“效果”，即通过相应的结构性和程序性机制安排，集中有限资源对公共事务进行治理并取得实际成效。同时，在整体政府改革下，开始真正关注如何超越政府等级官僚制“职能原则”，这是整体政府治理模式与其他治理模式最重要的区别。但需要强调的是，整体政府不是要取消“横向分职”的结构设置，而是反对政府“碎片化”。

五、跨部门协作思想观念发展演进趋势

尽管协作理念是不同时代背景下政府治理模式的产物，但通常情况下，由于理念早已内化于行政文化中，很难在短时间内被另一种观念完全替代，将对后续协作理念的发展产生持续的影响。总体而言，跨部门协作的思想观念制度环境呈现出如下发展趋势：首先，强调培育积极自主的治理主体。思想观念制度环境的演变使部门由“被动”服从角色向“主动”治理角色转变，从部门文化和观念的深层次提高部门治理公共问题的自主性，转变部门角色认知。其次，鼓励兼容并蓄的技能方式。部门的协作技能和方式是一个逐步积累和发展的过程。整体政府的系统性协作理念并不是对以往政府治理技能和方式的简单叠加、复兴，但也并不意味着政府治理技能和方式的彻底创新，而是综合运用以往治理技能和方式，并着力于形成系统性、长期性的结构性和程序性协作机制。最后，倡导采用非强制性治理工具。在鼓励和支持部门间横向协作的政府治理模式下，政府内部已在一定程度上培育起与跨部门协作相适应的行政能力、行政伦理和文化，从思想观念层面为部门间自发进行资源交换机制的运行提供了有利的制度环境，而不必须选择强制性较高的跨部门协作权威机制。

总体而言，从思想观念制度环境来看，呈现出逐步减少政府行政体制中“权威-服从”的色彩的发展态势，培育起各职能部门与不同行为主体开展协作的思维方式、理论认知、角色界定和身份认同，影响部门资源偏好和行为选择，引导职能部门打破政府“内”与“外”“条”与“块”间的观念壁垒，推动部门间关系逐步发生转变，为各职能部门在跨界性公共事务治理中开展协作奠定了基础。