□文/王子京

（广州南方学院 广东·广州）

[提要］ 乡村振兴战略对于现代化社会治理、推动社会公平、实现共同富裕具有重要意义。PPP 模式通过政府和企业合作的方式，减轻当地政府财政负担，社会化市场化运作模式可以提高公共物品供给效率。探索PPP 模式在乡村振兴相关项目中的制约因素，建立合理公平的评价方式，对政策的更好实施具有重要意义。

2017 年，党的十九大提出乡村振兴战略，其内涵是坚持以农民为主体，推动农村农业的发展，切实解决农村民生问题，推动城镇与农村共同发展。生活水平全面提高是我国发展的新要求，但是城乡之间发展不平衡而造成的乡村公共产品资源匮乏成为共同富裕的阻碍。乡村振兴对于提高人民生活水平、推动城乡结合互促互进、扩大内需、深化农村供给侧改革、改善民生、逐步实现共同富裕具有重大战略意义。然而基础设施不完备、资本匮乏、交通落后、发展基础薄弱等各种因素都制约了乡村的发展。传统的完全以政府财政投入促进农村发展的方式存在效率低下、地方财政负担过重等缺点。而PPP 模式通过引进社会资本参与项目建设，一方面可以分担地方财政压力，另一方面通过资本的社会化运作，可以节约成本，提升发展效率。PPP 模式相对于传统完全以政府财政投入的乡村振兴模式具有一定的优势，然而其优势的发挥也会受到多种因素的制约。

一、概念与定义

PPP 模式，即政府和社会企业合作，是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系，共同出资、共担风险，一起向公众提供公共产品或服务。目前，我国关于政府和社会资本合作的定义还没有统一的说法，PPP 模式本身也有不同的翻译方式。1998 年，联合国开发计划署给PPP 的定义是政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。2014 年，财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的文件中，将PPP 模式定义为，是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种合作关系。由社会资本承担大部分工作，使用者和政府付费来获得投资回报，政府负责监督管理。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中则将PPP 模式定义为，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过包括特许经营、股权合作等各种方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的合作关系。尽管各机构对于PPP 模式的定义存在差别，但其共同点在于都指向政府和社会资本长期合作共同提供居民所需的公共产品和服务。政府和社会资本共担风险，社会资本和地方共享利益，政府承担项目监督职能。现行的乡村振兴PPP 项目包括居住改善、生态保护与修复、基础设施建设、农业科技、产业升级、特色文化和农村养老等几大类。

二、文献综述

目前对于乡村振兴战略下PPP 项目实施的研究主要分为制约因素、作用和效果衡量两大方向。关于PPP 项目的制约因素，刘薇（2015）通过对加拿大和英国PPP 项目实践的研究分析，认为在基础设施领域引进民间资本，可以减轻政府财政压力，提高公共服务的有效供给，但是PPP 项目的实施需要对应的政策支持和立法支持，同时应该创新金融机制，规范系统的监督管理机制，防范财政风险。周正祥等（2015）的研究指出，PPP 模式可以弥补我国因地方债而造成的基础设施建设资金缺口，但是政府需要转变职能，简化审批程序，降低违约风险，增强契约精神，加强监管以避免公共利益受损。卫志民等（2016）分析了民营企业参与PPP 项目的风险，包括政治风险、市场风险和项目风险三种，提出制约因素主要在于收益的不确定性，政府观念落后、管理不当，相关法律法规不完善，民营企业融资困难等。除此之外，还有很多学者和论文都有关于PPP项目制约因素的研究，关于制约因素的分析通常都是从政府、企业、银行三个方面出发，认为企业面临的主要问题在于收益的不确定性，政府主要是监管难和行政效率问题，银行则不愿意向PPP 项目提供贷款和融资服务。

关于PPP 项目在乡村振兴中的作用衡量，孟庆标等（2019）通过对PPP 项目用于农村基础设施建设的SWOT 分析，认为PPP 模式对于农村基础建设具有缓解政府财政压力、充分利用社会资本和加速农村基础设施建设的正面作用。万树等（2018）采用计量分析法选取了161 个乡村振兴中“特色小镇”建设样本，对PPP 模式在特色小镇建设中的作用和存在的潜在风险进行了分析，认为PPP 项目有利于推动特色小镇建设，但是不可复制的旅游资源和经济发展差异化是该项目的风险。同时，存在地方债务隐性化和项目建设地产化等问题。李香云（2020）分析了PPP 项目在我国农村供水发展中适用的可能性，认为PPP模式对促进农村供水项目发展具有较大可行性，但是融资路径、盈利机制尚未建立，风险分担机制不成熟。赵楠等（2020）研究了PPP 模式在河南省农村生活垃圾处理与环境治理方面适用的可能性，认为在PPP 模式下投资者面临较大的风险，主要是缺乏利润和合理的风险分担机制。

综上所述，普遍认为PPP 项目在乡村振兴的基础建设中大有所为，可以很好地推动乡村振兴基础建设的发展，但目前缺乏完备的PPP 项目落地实施政策法规，企业盈利不确定性高，风险较大且没有合理的分担机制和政策保障。

三、PPP 项目利益相关者分析

为了客观衡量PPP 项目在乡村振兴过程中的适用性，可以从提高公共产品供给效率出发，根据利益相关者理论，逐项分析各利益相关方在项目发展环节中的现状。在管理学中，利益相关者是指外部环境中受到组织的决策和具体行动影响的所有相关者。目前，利益相关者的界定没有统一的标准。弗里曼提出的利益相关理论则认为，利益相关者是能够影响企业组织目标的实现，或者受到企业实现其经营目标过程影响的个体和群体。米切尔评分法更加直观地将利益相关者分为确定性利益相关者、预期利益相关者和潜在利益相关者三种类型。在乡村振兴PPP 项目中，可以将利益相关者根据米切尔评分法分为三种。（表1）

表1 PPP 项目利益相关者一览表

在确定性利益相关者当中，参与PPP 项目的民营企业的利益因为项目盈利所得。在利益和风险分配得当的情况下，民营企业可以通过参与PPP 项目拓展业务，增加投资渠道，从而获得更高的利润。这与企业追求利润最大化的目标是一致的，因此企业也具有一定的积极性。但同时企业也可能面临一些问题，例如融资难度过高、项目风险高而利润没有保障、难以获得银行和金融机构的资金支持、政府失信等。一般而言，当地居民都是乡村振兴PPP 项目的受益者，通过乡村振兴PPP 项目可以提高当地的基础设施建设，随着项目的推进还可以增加就业机会。所以，作为乡村振兴PPP 项目的受益者，很少出现当地居民反对PPP 项目实施的情况。相对于居民来说，当地政府则极可能推动乡村振兴PPP 项目的实施，也有可能成为项目实施的阻碍。在长期中，乡村振兴PPP 项目的成功落地有利于促进当地的经济发展，当地政府也会成为受益方；同时，PPP 项目的顺利实施需要当地政府在行政管理和人力上提供相应的支持。在短期中，当地政府背离“PPP 模式”的真正用意，变相融资、明股实债、推出财政支持和税收优惠等承诺，又不考虑当地的实际财政支付能力，这可能会使当地政府损害项目的长期收益而获得更多的短期利益，甚至使得企业承担高风险而不愿意进行PPP 项目的投资。

在预期利益相关者中，中央政府或省政府均能从乡村振兴PPP 项目带来的经济发展中获益，且无需承担过高的行政管理负担和投资风险。在商业银行中，通常是以利润为导向，以存贷款利息差作为主要收益来源。这就要求银行在提供贷款的时候充分考虑自身所要承担的风险，降低风险的一般方法是要求贷款方提供相应的抵押。企业参与PPP 项目时，往往只拥有其建设的相关设施的经营权而没有所有权，因此无法向银行提供抵押物。乡村振兴PPP 项目的公益性强于收益性。所以，对于商业银行来说，向承接乡村振兴PPP 项目的企业提供贷款，虽然有可能给银行带来收益，但是风险过高，并不是理想的选择。金融中介机构也面临同样的问题，虽然有能力为乡村振兴PPP 项目提供贷款，但是该行为与其以利润为导向的经营目标并不相符。

在潜在利益相关者当中，乡村振兴PPP 项目的实施有利于促进当地的基础设施建设，对于当地的企业存在正外部性，可以为当地的企业带来潜在的业绩增长点。比如，以建设旅游设施为载体的乡村振兴PPP 项目，就可以带动当地企业的业绩增长。对于法律和监管部门来说，乡村振兴PPP 项目并不能使其直接受益，反而有可能增加相关部门的工作量。从自身利益的角度来说，乡村振兴PPP 项目对法律和监管部门没有太高的激励作用。大学和科研院校并不能直接从乡村振兴PPP 项目中获益，但是可以在PPP 项目的人才培养、知识培训、标准与规范制定、资格认证和绩效考核中发挥作用。高等院校的非营利性有利于推动大学和科研院校履行乡村振兴PPP 项目中的相应职能。

四、“4E”准则下PPP 项目评价方式

PPP 项目评价是政府为了判断项目是否适合PPP 模式以及加强监管、评定适合的项目参与企业、防范项目风险和保证实施效果的重要手段。乡村振兴PPP 项目由于基层项目实施地较为偏远艰苦，当地情况具有复杂性，中央和省政府对项目监管难度较高，因此采用合适的项目绩效评价方式至关重要。除此之外，加强乡村振兴PPP 项目的绩效评价有利于降低企业参与项目的风险，提高当地政府、各法律和监管部门以及科研院校参与PPP 项目下乡村振兴建设的积极性。

“4E”准则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）和公平性（Equity），被西方国家广泛用于公共项目的绩效评价。经济性主要考虑项目获得的经济利润和花费的成本；效率性主要关注投入和产出比，主要考虑的是项目实施过程中的成本和资源使用的合理性；效果性指的是项目的影响，即该项目对乡村经济发展的作用和当地民生的改善状况；公平性主要考虑利益各方的满意程度和可持续的社会效益。

为了提高项目的经济性，可以加强PPP 项目信息公开，保证项目全过程信息公开透明，规范PPP 市场秩序，使中标企业的经济利润和成本合理化，以减少政府财政支出。同时，各银行和金融机构也可以通过公开的信息获得参与企业和PPP 项目的完备数据，从而降低银行和金融中介机构向企业提供相关项目贷款的风险，以便企业可以更容易地获得来自银行和金融机构的低息贷款，提高企业可从项目中获得的利润。

提高项目的效率性，可以对项目下公共产品和服务的提供从供给数量、供给质量、供给效率、供给结构和服务态度五个方面系统地评价。对于供给数量、供给质量和供给效率的评价可以侧重于是否满足公众需求的层面。这三项可以较为便捷地获取相应数据作为衡量标准。对于供给结构则侧重于是否均衡考虑不同人群和不同主体的需求特征，尽量满足公众的多样化和差异化需求。服务态度则可以通过对当地居民进行公众满意度调查，引入公众满意度评价体系，解决公众合理诉求。这一部分工作也可以通过引导科研院校和第三方的参与和监督来完成。

项目的效果性可以通过目标绩效考核法和关键指标法来进行评价。在PPP 项目建立之初即明确项目目标列表，确定项目关键指标的名称、所占分值和评分标准等。同时，设立业绩衡量办法，并明确业绩衡量的相关数据，以便省政府可以对在库项目按照评价周期（月末、季末、年末等）确定评价时点，进行定期和不定期的项目进展情况与绩效目标的比较，并将考核结果作为政府付费、奖励和处罚的依据，将考核不合格的项目及时移出PPP 项目库。项目效果性的保证需要依靠政府和监管部门的有效管理和监督。

公平性主要涉及对项目参与企业、政府和当地居民的三方公平。省级政府需要保证项目实施的政府在乡村振兴PPP 项目中按照相应规范进行操作，法律和监督部门应当努力提供相关项目的法律依据、行业标准、执行标准和行政管理标准的内容。当地政府需要切实履行项目中的主导或者辅助职能，保证已承诺的财政投入，以便项目可以正常实施。企业应当按照合同的有关规定，按时、按质、按量完成项目建设，提供对应的公共物品。满足当地居民的需求和当地经济、社会、环境的可持续发展是对当地居民的公平，因此要建立完备的居民意见反馈体系，尊重当地居民的相关权利。

五、结论

PPP 模式对乡村振兴有关项目具有很好的适用性，政府与企业共同出资筹建乡村振兴基本项目，共担风险，共享利益。一方面可以减轻政府财政负担，增加企业盈利点；另一方面可以提高公共物品的供给效率，加速助力乡村振兴政策的落地实施。当地居民是乡村振兴PPP 项目的直接受益者，同时由于项目存在正外部性，当地的其他相关企业也能从中受益。然而，项目收益的大小却会受项目管理不当、当地政府行政效率低下、缺乏法律与制度保障、因财政投入不足而导致的政府失信、项目风险难以衡量等因素的制约，导致企业缺乏参与到乡村振兴PPP 项目中去的动机，银行和金融中介机构也不愿意向参与项目的企业提供融资和贷款。探索乡村振兴PPP 项目的有效评价方式，公开项目的相关信息，推动法律部门和科研院校建立乡村振兴PPP 项目的法律规范和标准，加强项目管理，重视当地居民的评价，可以协助克服PPP 模式的弊端，更好地推动乡村振兴政策的实施。