□文/张 蒙

（常州大学 江苏·常州）

[提要］ 自2019 年1 月1 日，全国高校开始全面实施政府会计制度。本次政府会计制度改革是一项巨大的变革，对高校财务核算、财务报告、财务管理带来深刻影响。鉴于目前高校规范执行政府会计制度过程中存在的诸多问题，本文提出提高财务人员综合素养、健全财务管理制度、完善财务报告体系、推进财务信息化建设等建议。

一、政府会计制度对财务工作的影响

政府会计制度采用双功能、双基础、双报告的双重性特征，较之前的高等学校会计制度有巨大的变化，高校新旧制度的衔接与执行也是一次很大的变革。主要影响有对财务核算的影响、对财务报告的影响以及对财务管理的影响。

（一）财务核算方面的重大变化。政府会计制度改革后，高校财务核算方面的变化主要体现在固定资产折旧和无形资产摊销的计提、坏账准备的计提与核销以及基本建设投资的并账核算三个方面。具体分析如下：

1、固定资产折旧和无形资产摊销的计提。原高等学校会计制度下，高校的固定资产一直未计提折旧，无形资产一直未计提摊销。政府会计制度明确了固定资产分6 类：房屋及构筑物、专用设备、通用设备、文物和陈列品、图书档案、家具用具装具及动植物。并且在固定资产应用指南中明确了各类资产的内容和折旧年限，给高校规范核算固定资产、准确计提折旧指明了方向。政府会计制度明确了无形资产按期在法律规定的有限年限或受益年限内计提摊销。固定资产、无形资产分类核算，按期计提折旧、摊销，对高校加强固定资产、无形资产管理，真实反映固定资产、无形资产价值具有重要意义。

2、坏账准备的计提与核销。原高等学校会计制度下，高校实际发生坏账时，才将应收账款转入待处理财产损益科目，待上级主管部门批准后核销。实际上，高校存在部分应收款项、其他应收款项账龄很长、收回可能性较低的情况。政府会计制度借鉴了企业会计制度的坏账准备的思想，要求高校每年全面梳理对收回后不上缴财政的应收款、其他应收款，分析可收回的可能性，对可能产生的坏账计提坏账准备。高校年终对所有应收账款和其他应收款进行减值测试，按照其可收回的可能性分别计提坏账准备，不仅扩大了计提坏账的范围，将其他应收款也纳入其中，科学地计提坏账，促进高校加强对往来款的管理，也能更真实客观地反映学校资产价值。

3、基本建设投资的并账核算。1995～2011 年高校基本建设投资处于独立核算阶段，2012～2018 年高校基本建设投资处于独立核算、定期并账阶段，2019 年高校实施政府会计制度后，高校基本建设投资不再进行单独建账核算，并入学校事业账统一核算。原高等学校会计制度下基本建设投资核算涉及46 个科目，政府会计制度下基本建设投资核算涉及科目不足10 个。基本建设投资并账核算简化了基本建设投资的会计核算，提高了事业账的核算内容的完整性，有利于高校进一步强化资金、资产的控制与管理，全面客观地反映高校的总资产情况。

（二）财务报告方面的重大变化。原高等会计制度下，会计报表包括资产负债表、收入支出表、财政补助收入支出表以及附注。由于固定资产、无形资产的价值管理不到位，代管款项的区分不彻底等等，导致原财务报表中的内容不够全面，不能客观反映高校实际财务状况。政府会计制度实行财务会计与预算会计并行的核算方式，相应的财务报告的形式也发生了重大变化。政府会计制度下财务报告包括财务报表、预算会计报表，其中财务报表包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表以及附注，预算会计报表包括预算收入支出表、预算结转结余变动表以及财政拨款预算收入支出表。新增加了收入费用表、净资产变动表、现金流量表以及预算结转结余变动表，收入支出表、财政补助收入支出表更名为预算收入支出表、财政拨款预算收入支出表，表内部分内容也发生变化。另外，资产负债表内部分内容也发生变化。（表1）

表1 新旧制度下财务报告内容对比表

新增的收入费用表主要反映权责发生制下财务会计核算的本期各项收入、本期各项费用以及本期盈余情况。净资产变动表主要反映累计盈余、专用基金、权益法调整在本期的变动情况。现金流量表主要反映高校日常活动、投资活动以及筹资活动的现金流入流出情况。预算结转结余变动表主要反映财政拨款结转结余、其他资金结转结余本年的变动情况。预算收入支出表与之前的收入支出表相似，但是支出不再区分财政补助支出和非财政补助支出，同时年度收支差额不再区分财政补助结转结余或事业结转结余或经营结余，也不再体现结余分配过程。财政拨款预算收入支出表与之前财政补助收入支出表类似，但是区分一般公共预算财政拨款和政府性基金预算财政拨款，同时不再设上下年比对情况。资产负债表虽名称未变，但是表内填报内容也有些许变化，新增了应收股利、应收利息、待摊费用、一年内到期的非流动资产、研发支出、公共基础设施原值、净值、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房原值、长期待摊费用、受托代理资产、应付政府补贴款、应付利息、预提费用、一年内到期的非流动负债、预计负债、累计盈余、权益法调整、无偿调拨净资产、本期盈余等项目；之前的应收账款改为账款净额，其他应收款改为其他应收款净额，长期投资改为长期股权投资和长期债券投资，代管款项改为了受托代理负债，并从非流动负债中分离出来单列，应缴国库款和应缴财政专户款合并为应缴财政款；删掉了事业基金、非流动资产基金、财政补助结转、财政补助结余、非财政补助结转、非财政补助结余等项目。

（三）财务管理方面的重大变化

1、进一步加强预算管理。原高等学校会计制度下，以往的预算编制工作主要关注预算收入、预算支出情况，过程中关注预算执行进度情况，忽视了资产、负债、费用等管理工作。政府会计制度采用权责发生制和收付实现制并行的记账方式，财务会计与预算会计适度分离，并且又相互衔接。以两种方式反映学校经济活动事项，从两个维度反映高校的财务状况和财务成果，全面展现学校资产、负债、收入、费用、净资产以及预算收入、支出、结转结余情况，为预算管理提供了全面、详实的会计基础信息。政府会计制度要求高校预算工作从学校整体财务情况出发，科学配置学校各项资源，健全预算监督机制。

2、进一步推进成本核算。政府会计制度在原先高等学校制度的基础上增加了权责发生制的核算方式，属于本期间的各类收入和支出不论是否在本期收付资金，都在本期进行确认收入、费用，更规范合理地核算各项资产的价值、收入以及费用，为学校资产管理、成本核算提供了更准确的会计信息，为学校办学成本核算奠定了更坚实的基础，同时也为高校进一步减少浪费，进一步优化资源配置效率指明了方向。

二、高校实施新政府会计制度存在的问题

（一）会计人员专业能力有待提高。2019 年高校实行政府会计制度以来，双基础、双分录、双报告的核算管理体系对会计人员有了新的考验，工作量大大提高，难度也有所提高。首先是新旧制度的衔接，新系统初始化设置的准确性、合理性，对会计人员的专业素养提出了很高的要求，这不仅关系新制度初始财务数据的准确性，也关系着后期会计核算的规范性、准确性。新制度下会计核算的信息更加全面，在之前核算的基础上增加资金来源、所属学科信息等，同时还要用财务会计、预算会计两种方式进行核算。固定资产折旧、无形资产摊销的准确核算、坏账准备的准备计提等新业务的准确核算、管理也对会计人员的专业素养提出了很高的要求。然而，会计人员难以打破原有的思维状态，再加上系统学习不到位，对新旧制度的了解不深入，难以适应政府会计制度的核算、管理模式。

（二）财务管理制度体系有待完善。政府会计制度搭建了较为完善的框架体系，后续的政府会计准则、衔接规定、政府会计制度解释等文件又更细致地对部分重点、难点核算问题进行了说明，为高校规范执行政府会计制度提供了相对统一的核算管理方法。但是，基于各高校本身的发展特色以及管理需要，核算的重点和信息的全面性、标准性参差不齐。大部分高校没有标准化核算的文件，包括凭证摘要、会计科目、科目明细、辅助核算信息的设置和解释以及核算处理方法等一些基础核算信息的要求、规范没有统一的、成文的说明，再加上核算人员自身专业素养不一，导致核算口径有所差异，降低了会计信息的标准性、准确性。部分高校内部治理相关文件缺失，甚至不能按照会计法规定执行，还存在内控治理不到位的情况，轮岗制、不相容职务相分离制等执行不到位。

（三）会计报表信息质量有待提高。政府会计制度规定高校的报表体系包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表、附注、预算收入支出表、预算结转结余变动表以及财政拨款预算收入支出表，然而高校往往依旧不编制现金流量表。主要是高校的投资、筹资活动较少，并且经过相关部门审批，高校认为现金流量表不甚重要。但是高校基本建设活动、银行贷款等对资金流影响很大，不仔细统计分析，难免会造成投资过度、还贷密集等问题，造成资金流断流的问题，大大提高了高校的财务风险。同时，还有对部分新增报表的重视不够，净资产变动以及预算结转结余情况分析不到位。

（四）财务信息化建设有待提升。政府会计制度下财务会计采用权责发生制来核算，其中含有较为关键的收入的确认。高校的科研事业收入、租金收入以及部分其他收入应采用权责发生制将属于本期间的收入确认计入本期间，而如何判断辨别是否属于本期间，往往需要参考合同内容。高校内部各个部门、各个学院甚至各个教职工都可以对外签订合同，合同扎口管理，合同管理系统上线就尤为重要。目前，绝大多数高校尚未建立合同管理系统。同时，各职能部门各自为政，数据库五花八门，各自口径大相径庭。财务数据与各职能部门管理数据互通互联，对提高数据关联性、整合性有决定性作用。

三、高校规范实施新政府会计制度的建议

政府会计制度改革是一项伟大的举措，与之前的高等学校会计制度相比有很大的变化，给高校财务工作带来了诸多影响。结合高校在实施政府会计制度中存在的问题，针对性地提出高校应提高财务人员综合素养、健全财务管理制度、完善财务报告体系、推进财务信息化建设等建议。

（一）提高财务人员综合素养。规范实施政府会计制度，首先要重新梳理重新规划制定科室、岗位工作职责，并相应合理调整人员分布和人员分工，有计划地引进新人员，优化财务人员结构，强化进阶式发展的会计人员队伍建设。同时，采用线上集体培训和线下自主学习相结合的模式，集中系统地学习政府会计制度，熟练掌握政府会计制度的内涵，并且建立定期反馈交流机制，定期召开部门内部经验学习交流会。要及时地学习最新的会计知识，掌握最新财经文件精神。组织参加各类业务培训、税务政策学习、会议交流等，稳步提高财务人员综合素质。

（二）健全财务管理制度。政府会计制度较之前的高等学校会计制度有较大的改变，高校应全面梳理现有制度，针对与现行政府会计制度或最新财政政策相违背的，进行重新修订。政府会计制度下，高校应积极思考如何进行标准化核算，从会计科目的设置和使用范围、项目设置和用途、核算的方式方法、财务报告的内容、档案管理等方面制定标准，提高高校财务核算的规范性、可比性，为高校发展决策提供更可靠的数据支出。政策、制度制定完善，后续重点就是规范执行。

（三）完善财务报告体系。高校不仅应该认真分析报表内容，完整、合理地编制政府会计制度要求的资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表、附注、预算收入支出表、预算结转结余变动表以及财政拨款预算收入支出表，而且还应该结合自身战略发展需要、风险预警机制等，编制其他报表，完善财务报告体系，定期做好财务分析工作，不断优化高校的资源配置，防范财务风险，为学校高质量发展提供数据支持。

（四）加强财务信息化建设。一方面以师生需求为导向，着力推进财务信息化体系建设，打造线上智慧财务。升级现有财务管理系统，在满足政府会计制度核算要求的基础上，上线预约系统、审批系统等。另一方面以高质高效的财务数据整合、数据分析，守好学校高质量发展的财务“责任田”。财务系统与合同管理系统、国有资产管理系统、科研管理系统、预算绩效评价系统等相对接，整合各方数据，全面地反映高校现状和发展潜力。