□文/赵文君 张建章

（1.杭州职业技术学院；2.杭州师范大学 浙江·杭州）

[提要］ 本文以财务治理为切入点，对高职院校“预算-绩效-内控”一体化现状及问题进行剖析，从健全预算管理体制、构建预算绩效评价体系、采用信息化手段、建立数据共享中心等方面，提出全面预算绩效管理建议。

一、研究背景

高校财务治理是借鉴现代公司制度理论与公共管理理论而形成的，用以平衡高校利益相关者之间财务关系的安排，包括内部的财务决策、财务执行和财务监督，也包括外部财务治理要素在内部财务治理过程中的协同和嵌入。财务治理的核心是财权配置，而财权配置的核心是预算绩效管理，要实现有效的预算绩效管理，就要靠有效的信息化内部控制。本课题研究不仅仅局限在财务治理表面，更是深入分析“预算-绩效-内控”一体化，特别是研究高职院校的“预算-绩效-内控”一体化。

国内外学者对高校财务治理的研究中，由于国家治理理念不同、根植的文化环境不同、高校本身的性质（举办方）和运行特点不同，存在两个明显的区别：一是研究历史不同，国外的研究历史较长，基本是伴随着大学的出现而出现，国内的研究基本集中在近20 年，真正从财务治理的视角开展研究更是近5年的事；二是研究重点不同，国外研究主要集中在预算绩效管理，而且更侧重于系统地从内控角度研究预算绩效管理。而国内研究则更多偏向于研究某个视角，如专门研究预算绩效管理、财务信息化等，系统化对“预算-绩效-内控”一体化的研究甚少，具体有以下几点不足：一是大部分研究主要集中在全面预算绩效管理，对同时纳入“内控”要素的研究甚少；二是对如何实现“预算-绩效-内控”一体化中的“一体化”的相关研究几乎没有；三是针对职业高等教育特点的系统性研究，在已有的文献中几乎查阅不到。本文针对这三点不足，立足高职院校类型特点，并结合“双高”背景，根据现有资料考察“预算-绩效-内控”一体化现状，并探析其原因，最后给予政策性建议。

本文选题既具有理论意义，也具有现实意义。“国家治理-高校治理-财务治理-预算绩效内控一体化”层次明确，联系紧密。首先，高校治理是国家治理的重要方面，高校的核心任务是人才培养，兼具科学研究、社会服务、文化传承等重要职能，高质量的学校治理能充分发挥职能的效用，为社会与国家输送高质量人才，提升学校价值，因此高校的治理体系和治理能力现代化水平在一定程度上影响着整个国家的治理成效和治理格局。其次，在高校治理过程中，受上级部门监督的重要领域就是高校的经济活动，而很多问题均出现在经济活动中，经济活动的规范性依赖高校财务治理水平，因此高校财务治理水平对高校治理作用明显、影响重大。最后，高水平的财务治理表现为“预算-绩效-内控”一体化，它是中央至地方近年来高度重视的全面预算绩效管理的产物，是完善高校财务治理体系和提升治理能力现代化水平的重要举措。因此，本文研究高校财务治理，尤其是“预算-绩效-内控”一体化具有很强的理论意义。

根据上述分析，本文绘制了财务治理（“预算-绩效-内控”一体化）、学校治理与学校价值实现的关系图，如图1 所示。（图1）

图1 “财务治理-学校治理-学校价值”理论架构图

从“财务治理-学校治理-学校价值”理论架构图中，一方面可以看出财务治理、学校治理与学校价值相互作用的关系。即学校的价值实现取决于学校日常平稳运行，日常运行的表面是教学、科研、社会服务、文化交流等，背后所支撑的都是经济活动，高质量的财务治理体系是学校治理层和价值层的基础和保障，财务治理是学校治理的基础和重要支柱。同时，高校的价值实现与高校治理能力提升，也对财务治理提出更高质量的要求。另一方面高质量的财务治理体系，主要表现为“预算-绩效-内控”一体化，即预算编制、执行、决算的整个流程由绩效作引导，同时完善的信息化内控体系能为其保驾护航，降低风险。

二、“预算-绩效-内控”一体化现状剖析

本文从“预算、绩效、内控、一体化”这四个维度将高职院校财务治理中“预算-绩效-内控”一体化现状分为以下四大类别：预算编制与预算执行、政策导向与绩效管理、内部控制与风险管理、财务信息化。本文采用调研分析方法，结合高职院校特点和工作实际，制定调研工作方案和架构，并将调研中所涉及的关键问题整理成调研要点，具体如表1 所示。（表1）

表1 “预算-绩效-内控”一体化现状调研要点一览表

在预算绩效调研中发现，单位预算部门及相关财务人员虽对“预算-绩效-内控”一体化有基本的认识，但还未形成全面预算绩效管理意识，在实际绩效工作开展过程中存在“应付”和“畏难”心态。因此，必须正视当前工作中存在的问题和误区，深入剖析产生问题的原因，对症下药，加强和改进“预算-绩效-内控”一体化管理。通过梳理，高职院校“预算-绩效-内控”一体化存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）预算编制与实际脱离，预算执行缺乏控制

1、预算编制下达与实际情况冲突。首先，预算编制是全面预算绩效管理的第一步，预算编制应当以战略规划为指导，以长期目标与短期目标相结合为原则，根据学校实际情况进行科学编制。如果预算编制脱离实际情况，数据来源不准确，缺乏专业的必要性、合理性论证，则会导致最终预算的可靠性较差。同时，预算编制方法缺乏科学性与全面性，一般院校只是编制基本的收支预算，而未编制财务报表与资本账目等预算。这样使得学校的教学采购计划、固定资产更新情况得不到及时反映，无法确定经费是否充足，也不能给出相应的准备。其次，各级财政的要求、预算下达执行与事业发展的实际也存在冲突。最后，在预算实际执行过程中，通常需要预算调整，耗费大量人力物力，如果预算调整的力度难以把握，或仅靠一两个人拍板决定，则会出现预算调整的片面性、缺乏严肃性情况，导致预算约束力较差。

2、预算缺乏控制力与执行力。一方面高职院校普遍存在“重编制，轻执行”的现象，年中预算调整追加，年底突击花钱情况严重；另一方面预算支出控制不严，成本控制意识不足，经济责任落实不到位，权责发生制政府会计落地过程困难较多，常态化巡视、审计背景下对支出合规性标准把握有难度。

（二）绩效理念难深入，缺乏有效的绩效评价

1、绩效理念有待深入推进。虽然中央至地方均出台全面预算绩效管理办法，但落实到高职院校，绩效理念的深入还需要一个较长的过程，针对不同类型资金、不同性质项目的绩效评价体系构建难、实施难。

2、绩效评价缺乏有效评价体系，且评价结果未能与部门考核有效结合。一方面绩效指标设定空泛，与支出内容不能吻合，可操作性不强，缺乏系统性与科学性。目前，高职院校的绩效评价工作仅局限于学校层次，仅着眼于学校整体的资金配置和使用效率，高校内部尚未形成一套完整的对各业务部门的绩效评价指标体系，并且绩效评价的过程纠偏缺少好办法，人为评价而非信息化系统评价存在太多主观性。另一方面绩效评价结果缺乏有效的沟通反馈，绩效评价结果未能被有效应用。评价结果无法与部门考核相结合，评价过程的形式化过于明显，预算目标未能进行分解，无法落实到具体实施过程中。因此，追责的难度比较大。

（三）财务风险难控制，业财融合难实现。一方面高校内控建设是高校控制风险、规范管理的重要任务。笔者发现，高职院校的内控牵头部门不明确，内控体系没有在业务部门、财务部门与审计部门之间形成链条，信息化的“流程再造”未能实现。并且内控制度建立后未能坚持执行，未能实现常态化内控。另一方面高校内控建设也是实现“业财融合”的基础。“业财融合”是通过学校信息化平台，将各部门相关的业务流程点有机结合，在业务执行前财务能够协助预算成本与预期收益，在业务实施过程中财务能够对业务进行规范化约束并严格控制财务风险，在业务结束时，对业务进行效益评价，考评“业财融合”的实施效果。当内控较为薄弱时，业务与财务信息难以有效衔接，导致“业财融合”难以实现。

（四）财务信息化程度低，未能实现信息共享。一方面高职院校的财务信息系统不全面，无法实现“预算-绩效-内控”一体化。有的学校只有核算会计信息系统，如用友、金蝶，预算会计只是基于传统的office 工具，数据的精确度差，工作效率低，而且预算编制过程未留痕，难以保留有效的预算编制依据，无法满足科学决策的需求。同时，财务分析软件的分析功能主要集中在核算上，预算分析仅停留在财政部要求必须提交的年度预算与决算上，而未能及时有效提供季度、月度分析报告，导致预算执行控制力差，年底突击花钱现象严重。另一方面高职院校缺乏信息共享平台，财务内部、外部均存在信息孤岛现象。高职院校财务内部信息未能有效整合，外部信息分散，重复度高，各部门信息系统自成体系，数据的兼容性差。由于无法实现信息共享，预算管理过程中的信息流动主要以人为媒介，信息获取靠部门间协调，在造成人、财、力、时浪费的同时，还可能会因为数据更新不及时，降低预算编制和分析的准确性。这样，预算编制与执行、绩效评价与应用、内控风险管理三者不能形成闭环，绩效评价没有助推预算更加完善，内部控制也没有嵌入预算编制执行和绩效评价应用的各个环节，一体化程度较低。

三、研究结论及建议

（一）研究结论。（1）与本科院校相比，高职院校的财务治理基础更差、问题更复杂。这可能是由于高职院校普遍规模小、财务人员配备相对较少、财务人员的综合素质相比较低导致。（2）“双高”院校相比普通高职院校现状稍好，但“预算-绩效-内控”一体化建设过程中仍存在很多问题。这主要是由于“双高”院校是国家重点关注对象，其“预算-绩效-内控”一体化建设的推动力更强，但在推动过程中仍存在一定阻力。（3）预算编制与执行的规范性、绩效评价的科学性与客观性、内控流程建设的系统性是目前亟待解决的问题。很多高职院校在“预算-绩效-内控”一体化建设过程中存在很多误区，单纯考虑预算、绩效、内控建设，未能充分利用信息化手段实现一体化的“流程再造”。

（二）政策建议。（1）健全高职院校预算管理体制。抓住财务治理的重点工作，即预算绩效管理，这需要强化绩效理念，不断探索分级、分类的“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。首先，以上级部门政策为导向，制定与本校实际情况相符的预算管理制度；其次，成立预算管理委员会，成员中配有专业人员，研究制定科学有效的预算编制方法，完善预算编制内容，能够系统全面地反映下一年预算情况；最后，预算执行要监督，学校各预算部门要有专人负责预算执行监督，及时了解本部门预算执行情况，并实时进行分析汇报。（2）制定适当的预算绩效评价体系，将绩效评价结果与考核紧密结合。科学完善切实可行的绩效评价体系是全面预算绩效管理成果运用的重要手段，高职院校不能盲目参考事业单位绩效评价体系，应当结合其自身特点设计绩效评价方法，如课程建设绩效、实训教学绩效、项目建设绩效等等，评价目标要逐级分解，落实到各部门与责任人。同时，绩效评价应当避免人为评价带来的主观性，尽量使用信息化评价手段进行客观合理地评价。最后，绩效评价结果需得到有效运用，落实责任人制度，将预算评价结果与业务部门、预算责任人的奖惩措施挂钩，以提高业务部门参与预算管理的主动性、有效性和广泛性。（3）利用信息化手段实现“预算-绩效-内控”一体化。想要打破各业务部门分散管理、各自为政现象，除了要有集中领导机制，还需借助有效的信息化管理手段，建立数据共享中心，使得各部门在建立新制度新规章时具有全局性观念，避免不必要的人、财、物的浪费。（4）完善财务信息化系统，建立信息共享平台。启动必要保障，提供人财物的各方面支持，充分运用现代信息手段，集成各业务系统，以财务治理为主线，优化经济业务的“流程再造”。