□文/李小雨

（河南财经政法大学工程管理与房地产学院 河南·郑州）

［提要］ 河南省是我国重要的粮食和农产品生产基地，但却出现诸多农业水资源风险。本文在分析农业水资源纵向变动、区域变动基础上，总结现阶段河南省农业水资源存在法律缺陷，农业水权交易体系不健全，地下水开采、污染严重的风险，并提出必须完善农业水资源法律体系、健全农业水权交易市场、推进地下水污染治理工程等建议，以提高水资源持续利用率，实现河南省经济高质量发展。

水资源是人类生产、生活不可或缺的资源之一。农业作为“三产”中耗水的主体产业，农业水资源的合理利用以及提高农业用水效率是各国发展高效、绿色农业的研究重点。在现有研究中，学者们认为完善水资源管理体制、建设节水高效的现代灌溉农业可有效解决农业用水效率低的问题。河南省作为农业大省，农业较为发达，农业水资源的供应极为重要。但就目前河南省水资源供应来看，在本身水资源不足以及人类不合理利用水资源的综合作用下，河南省可利用水资源呈现不断减少的趋势。给予工业和生活用水后，农业用水量大大减少，因此急需各方采取行动保护农业水资源。

一、河南省农业水资源现状

（一）农业水资源纵向变动。在2012～2021 年这十年间，河南省农业用水占比均维持在53%左右波动，但是第一产业增加值占地区生产总值比重却由2012 年的12.4%下降到2021 年的9.7%。全省农业用水占比并没有随着第一产业的下降而大幅度减少，表明农业用水具有恒定性的特点。据统计，在样本时间段内，河南省农业用水总量呈上下波动态势，从2012 年的130.03 亿m3波动减少到2021 年的114.99 亿m3，净减少量为15.04 亿m3；与之相反，耕地灌溉面积呈缓慢递增趋势，从2012 年的492.27 万公顷增加到2021 年的553.42 千公顷，净增加61.15 千公顷，耕地灌溉面积增量明显高于农业用水增量，该数据论证了农业用水效率呈节约的态势。在十年间，河南省农业用水总量最多的年份是2013 年，农业用水量为135.80 亿m3；农业用水总量最少的年份为2014 年，农业用水总量为112.70 亿m3。（表1）

表1 2012～2021 年河南省农业用水总量一览表

（二）农业水资源区域变动。本文采用总用水量、农业用水量、农业用水占比以及农业用水占全省的比重指标来衡量该区域内农业水资源区域变动情况。一是农业水资源的区域结构变化。由河南省水利局相关数据显示，2021 年河南省各市用水总量呈现明显结构化差异。农业用水量前三的市分别为南阳市、新乡市和周口市，农业用水总量分别为15.046 亿m3、13.426 亿m3和12.095 亿m3；农业用水量最少的三个市（示范区）分别为鹤壁市1.897 亿m3、三门峡市1.797 亿m3以及济源示范区0.953 亿m3。与之相对应的是市（示范区）农业用水占全省总用水量的比重，最高占比的市（示范区）依旧为南阳市；最低占比的市（示范区）为济源示范区。二是农业水资源的区域比较。从农业用水占各地区总用水比重来看，位于第一梯队的市（示范区）为周口市、濮阳市和新乡市，农业用水占比分别为71.555%、70.637%和69.496%。小于全省平均水平（50.734%）的共有8 个市，其中占比最低的市为郑州市，比值为16.252%。（表2）

二、河南省农业水资源存在的风险

（一）农业水资源存在法律缺陷。水资源合理利用具有复杂性的特点，需要社会、经济、农业工程、法律等多学科共同合作。法律保障作为一种强制性的手段，是提高农业水资源利用率的根本保障。我国和河南省在水资源保护方面的法律具有一定的体系，但是河南省农业水资源保护仍存在法制缺陷。第一，农业水资源法律体系不完善。一方面尚没有一部完整统筹水资源利用、管理、保护的法律；另一方面现有法律条文多是原则性的规章制度，具有理论性，但缺乏实践性，且条文普遍比较笼统，没有具体可操作的规定，操作性不强。第二，农业水资源法律执行力度不强。鉴于流域水资源涉及到多个省份，在优化农业水资源利用效率时，流域协调是解决该问题的方法之一。2018 年实施的《水污染防治法》推动了流域协调机制改革，促进多个省份建立跨省、省内流域协调机制。但现有管理机构尚未满足相应的统筹需求，对农业水资源有效治理仍具有局限性。此外，农业水资源领域尚未形成统领性的法律规章，导致相关部门在执法时出现一系列问题，矛盾与问题频频出现。第三，农业水资源污染防治标准体系有待提高、惩罚力度不强。农业灌溉用水的水质要求更高，只有符合标准才能用于农业。河南农业水资源季节性匮乏和农业用水污染严重等多重因素的影响下，河南省农业发展形势严峻。改革开放后，河南省注重经济发展，工业化和城镇化的迅速发展，一方面导致水污染严重；另一方面农业用水分给工业、城镇用水，即出现不合理的水资源“农转非”现象，农业用水减少、农业发展受到限制。2018 年的《中华人民共和国水污染防治法》和2019 年的《河南省水污染防治条例》对水污染防治提出更高的要求，但是由于河南省治理思想落后，惩罚力度小、防治体系不完善，造成城镇化和工业化废水排放量不断增加，全省水质波动较大。

（二）农业水权交易体制不健全。2016 年4 月水利部公布的《水权交易管理暂行办法》第二条规定，水权包括水资源的所有权和使用权。由于水权的复杂性，我国学术界对水权的概念尚未形成共识。其主要争论点在水权的客体“水”的范畴以及水权性质，争论的核心是水权能否交易。在经济学范畴中，水权是一种产权，是指在水资源匮乏条件下水资源权利体系的总和，包含水资源使用权、所有权和经营权。本文采用黄萍的观点，即水权指国有水资源所有权和使用权，其中水资源使用权不限于取水权，还包括航运权、水能水权、娱乐水权等，是复合型权利。农业用水主体拥有水资源灌溉的权利，即是农业水权。农业水权固然重要，在水资源出现严重匮乏且传统水利工程运转不可行的情况下，农业水权交易是提高农业用水效率的最佳解决办法之一。但是，农业水权交易体制不健全阻碍了农业节水的应用。中国农业水权交易市场起步较晚，整体进程较为缓慢，在此背景下河南省农业水权交易制度同样存在建设相对缓慢的问题，2014 年河南省开始实施水权市场的政策，但其重点在于生活和工业用水的交易，而忽视了农业水权的重要性，农业水权交易体制不健全。

（三）地下水开采、污染严重。随着新时代的到来，人们对日益增长的美好生活的需要与饮食健康的需求日益增加，对农产品质量安全的要求愈加严格，推动了河南省改善农业用水质量的进程。2021 年，全省供水量为222.92 亿m3，其中地下水为96.93 亿m3占全省供水量的43.5%，地下水开采严重。作为我国重要的灌溉水源，全国农业灌溉地下水以666 亿m3的高开采量占到全国农田灌溉总用水量的19%；在地下水实际开采量中，用于农田灌溉的地下水开采量占54.3%。河南省地下水用于农田灌溉同样也达到50%，同时河南省作为全国粮食的主产区，2021 年河南粮食总产量是全国粮食总产量的9.58%。由此可见，地下水对河南省乃至全国的重要性。地下水质量标准（GB/T14848-2017）规定，农业用水需要水质量达Ⅳ类及以上。据2011 年《河南省水资源公报》数据显示，在全省地下水209 眼样本中，达到农业用水质量的Ⅳ类及以上的井数为125 眼井，占样本数量的59.81%。十年后，在不合理地开采地下水以及用于农业用水的地下水质量污染严重双重作用下，河南省农业用水数量和质量下降，农产品质量受到威胁。

解决地下水污染问题，一是要靠国家及各地政府的政策实施；二是要利用先进技术减少地下水污染，再生水灌溉是手段之一。2021 年公布的《河南省节约用水条例》提出鼓励使用再生水、雨水、矿井水等非常规水源用于农业灌溉和城市绿化。鉴于河南省使用再生水灌溉起步较晚，在大量的农业用水需求下，再生水灌溉的多元化应用尚不能提供充足的供给，仍会出现农业水资源供小于求的局面。

三、河南省农业水资源风险防范

（一）完善农业水资源法律保障机制。河南省农业水资源面临多重风险，现阶段水资源开发利用的边际成本较大，仅依靠工程技术手段很难满足化解农业水资源短缺的需要，因此构建科学完善的农业水资源法律保障机制是破解农业水资源危机的关键途径之一。河南省政府应根据国家立法并结合本省农业水资源区域特点及时出台、调整、细化法律条文。首先，要完善农业水资源优化配置的立法体系。目前，我国农业水资源管理利用的框架已初见雏形，地级政府要基于框架完善本省的农业水资源地方性法规。对于农业大省的河南而言，农业水资源的重要性不言而喻。在现有地方性法规《河南省节约用水条例》《河南省实施<中华人民共和国水法>办法》中均提到合理利用农业水资源、推动节水农业和高效生态农业融合发展，但缺少专门性的农业水资源法规。河南省政府应针对农业水资源的管理、使用、污染和治理制定专门的法律法规，对农业水资源的优化配置作出合理规划。其次，要加强执法监督力度，行政机关在执法过程中，要做到严格按照相关法律法规处理事件，确保法律法规的权威。此外，要进行农业水资源生态保护制度建设和体制改革，实现农业水资源监管常态化。推动公众参与和专业参与相结合，提高公民对执法机构的监督意识，共同促进农业水资源法律保障体制的完善，推动河南省农业高质量发展，积极为乡村振兴战略和粮食安全战略提供河南力量。

（二）健全农业水权交易市场。我国农业水权交易制度发展时间晚于国外，水权交易市场还存在许多问题亟待解决，首先需要厘清农业水权与农业水权转让概念。上文中提到学术界对于农业水权的概念普遍存在误差，政府单位和农业供水单位对于农业水权的理解仅仅停留在理论层面，尚未掌握其深层次理解。在河南省18 个市（示范区）中农业用水占比仅有8 个市（示范区）低于全省平均水平，足以说明农业水权的重要性。此外，农业水权转让时有发生。水利部《关于水权转让的若干意见》中明确规定，“水权由农业向其他行业转让必须保障农业用水的基本要求”。人们对农业水权转让的理解有失偏差，造成农业水权向其他行业转让后未得到任何补偿。鉴于以上概念的理解失误导致的农业水资源短缺的现象，要及时厘清农业水权和农业水权转让的概念，强化社会各界对农业水权的理解，健全农业水权交易市场，防止挤占农业水权事件的再次发生。

（三）推进地下水污染治理工程。河南省地下水污染严重，为此要积极推进地下水污染治理工程。首先，加强地下水污染的监管，健全地下水污染监管体系。经查询国家法律法规数据库，《河南省实施<中华人民共和国水法>》规定，违反“在地下水禁止开采区内取用地下水”以及“未经批准在地下水限制开采区内取用地下水”行为之一的责任主体处以两万元以上八万元以下罚款。各省辖市也纷纷出台法规，例如鹤壁市于2019 年公布并实施《鹤壁市地下水保护条例》明确规定，“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、暗管等灌注、排放、倾倒工业废水、生活污水、含病原体的污水和其他废弃”，“地下水源热泵系统不得对地下水造成污染”，凡违反以上条例，由所在地人民政府生态环境主管部门责令停止违法行为并处以十万元以上一百万元以下罚款。对于生态环境部门来说，从防范地下水污染的职能出发，根据不同风险级别禁行区域化治理，构建完善的地下水监督管理制度。在现有法律法规监管基础上，采取多元化监管机制，让农民参与到水污染的监管行列中，并将部分罚款转移到受损农户的农业生产建设中，或用于受损地区地下水污染治理建设，防止种植粮食作物或经济作物遭到损害，保障农户的基本利益。其次，学习国外先进经验，积极推动再生水灌溉的实施，实现地表水和地下水联合治理。各省辖市考虑在种植区内开展地下水污染治理试点工作，受污染水源经处理达到灌溉用水的标准后重新用于农业生产，实现再生水循环利用。最后，加强地下水生态环境检测。对地下水区域内生态环境状态及变化趋势进行不间断监测，并及时将数据向公众公开，最大限度减少地下水污染对农户、生态环境的影响。

综上，当前河南省农业水资源短缺问题愈加突出，与农业水资源存在法律缺陷，农业水权体系不健全，地下水开采、污染严重有着直接关系。展望未来，在习近平生态文明思想以及“两山”理论的指导下，河南省政府要立足长远可持续发展的观念，采取完善农业水资源法律保障机制、健全农业水权交易市场、推进地下水污染治理工程的措施，防范化解农业水资源风险，提高农业水资源利用率，促进河南省经济社会高质量发展。