曹听秋

（作者单位：南京审计大学）

一、问题提出

社区治理作为国家治理体系的重要基石，是提升城市治理水平的着力点，也是提高国家治理能力的发力点。十九届六中全会强调，要“确保党在各种组织中发挥领导作用”，意味着党在基层治理中起到总揽全局的引领作用。

随着深化改革的广度和深度不断提升，工业园区成为城市经济发展的重要增长极，在市场经济发展中的地位和作用日益凸显。在工业园区升级迭代过程中，众多相关联企业不断集聚，吸引大量劳动力进驻园区，因此围绕工业园区逐渐形成大规模的居民生活区。在产业区—居民区互融互嵌的动态演变中，成长出新的“工业社区”。作为我国社区的一种新形态，工业社区既面临传统社区的共同诉求，作为特定环境下的产物也不断衍生出新的问题与需求，原有的社区治理模式很难满足现实的需要。

现阶段党建引领与社区治理融合度较低，作为我国特殊的社区种类，能否以党建为引领发挥基层党组织的社会功能，实现工业园区全过程社区化服务，将制度优势转化为治理效能，成为工业社区治理面临的重要问题。本文建构“全过程治理”分析框架，揭示基层治理中“全过程”的概念特征及其治理路径；以宁波北仑工业社区为例，分析基层党组织引领社区治理的具体实践，探讨在工业社区治理中党建引领的作用机制和全过程治理下社区服务的发展方向。

二、文献回顾

党的十八大以来，为提升国家治理能力和实现国家治理体系现代化，大量研究开始聚焦党建引领社区治理领域。学界对于相关文献主要围绕三个维度展开。

一是权力关系维度。社区组织与国家组织间的关系，决定了作为自治组织的社区如何获得合法的权力来源。国家通过退出社区治理，使社会获得治理的自主性；国家有效介入论则认可有效的国家介入对社区治理发挥着正面的作用[1]。国内部分学者认为，政府主动向社会让渡治理权力，培育社区参与的自主性[2]，为社会力量提供强大支撑。社区自治组织与国家组织是互嵌与共生的关系，是社会组织与国家基层权力组织、自治主体双向嵌入的组织耦合过程[3]。

二是行动主体维度。党组织作为社区治理主体，形成了社区共建共治的新格局[4]，“政党组织社会”转向“政党引领社会”。党因其全面领导地位能发挥不可替代的作用，党建引领对社区治理有促进作用[5]。一方面，党建角色再定位，政党在多元治理中充当聚合利益的角色，发挥其协调者的作用[6]。另一方面，基层党组织塑造治理权威，强化社区居民对其的政治认同[7]。从内在逻辑来看，政党主导的多元治理模式需要多方主体共同参与[8]，提升党建引领的共治合力。也有学者强调通过培育社区社会资本，提升居民参与主动性。

三是功能演化维度。在基层治理网络中，社区具有政治、服务、社会三种功能，承载了重塑社会组织网络的重要使命[9]。而在工业社区“低度政治化”的空间中，基层党组织要发挥社会属性的稳定优势[10]，演化新的政党功能。基层社会治理的主体是党建引领的多元力量，目标是满足人民群众日益增长的公共服务需求，路径是通过抓党建来促服务，把党的组织优势转化为服务优势[11]。在实现基层党组织政治功能的基础上，实现传统党建向“服务型”党建的转型。

三、全过程治理：党建引领社区治理的一个新分析框架

党建引领社区治理作为统合“党建”与“社区治理”的复合命题，是顺应改革变迁作出的战略选择，本质上是执政党站在历史选择关口应对国家发展作出的重要决策。习近平总书记在古北调研时提出“人民民主是一种全过程的民主”。由此，将“全过程”引入治理领域，以“全过程”的思维与方法促进多方协作共治，探索社区治理有效实现的体制机制和技术途径。

剖析“全过程治理”的逻辑构成，首先，“全过程治理”的起点在于社区居民的需求，即政府需要精准识别并有效回应民众不断变化的诉求，由此建构有效回应的治理形态。其次，“全过程治理”的关键在于坚持以社区基层党组织为核心，社区内的企业、居民和其他个体等多元治理主体共同参与社区内相关公共事务，构建一核多元的治理主体形态。当前社区治理实践中往往依赖半正式或非正式的治理规则，两者之间的弹性空间为党建嵌入社区治理提供了契机，将党组织融入社区，使得党组织在社区公共事务中发挥统合功能。最后，通过落实社区服务相关责任、实现全过程治理模式制度化等方式，保障治理成果有效维持并延续，以党建引领形成一个相互连接、有机互动的自主“再治理”良性循环。基于此，本文的分析框架如图1 所示。

第一，精准识别并有效回应社区居民需求是全过程治理的起点。回应型政府作为公共政策的制定和执行者，根据社会需要分配资源[12]，保证有效回应公众诉求。一是主动识别居民需求。政府和社区主动发现社区的个性需求，做到社区精细化治理。二是建立群众反馈的平台，畅通居民多元化需求反馈渠道。当前，社区居民可以通过多种渠道反馈意见，政府整合社区资源处理社区“需求清单”，提高资源配置效率，提升有效回应的精准性。

第二，党建引领、多方主体共同参与是全过程治理的核心。回顾传统的科层制路径，烦冗的层级阻碍了公共权力向下分配社会资源的效率和进路，社区缺乏具有公共权威的行政组织进行引导。党借助所掌握的资源整合各级组织，横向上加强社区党组织与社区内企业、单位党组织的联系，纵向上理顺各级党组织间的关系，贯彻共建、共治、共享政策方针。党带动多元主体共同参与治理，鼓励和引导各类市场主体进驻社区，推动社区内企业、社团等社会组织共同参与社区建设，提高社区公共服务供给质量和水平。

第三，组织嵌入是全过程治理的主要途径。政党在社会治理的过程中，充分利用党的组织优势，通过党的建设工作主动介入社区，实现国家对社会重新组织和整合社会资源，实现政党引领社会。基层党组织能够通过其结构性、功能性、关系性嵌入社区，将“全过程治理”延伸到社区的各个角落。党建嵌入以党组织体系为依托，通过党组织和党建工作体系吸纳各方社会力量共同参与治理。区域化党建在维持既有条框制度体系的前提下，借助“双报到”制度把区域内各驻区单位联系起来，实现区域各单位间的资源共享、互联互动，将治理链条延长至社区微端。

第四，落实责任制和制度化，实现自主“再治理”。党建引领落实主体责任制，尤其是党员群体自觉履行党员义务，带动社区居民积极参与社区事务的治理；针对社区公共事务的治理，社区内的多元主体可以建立相对稳定的解决问题的机制，并以制度化的方式固定下来，使得制度优势能够更多转化成治理效能。同时，社区获得内生治理动力，以机制保障社区自我挖掘，并满足公共需求，实现自主“再治理”。

四、宁波北仑工业社区的治理实践

宁波北仑从党建角度发掘“工业社区”新模式，开创了党建引领工业社区全过程治理的良好局面。

（一）精准识别需求机制

北仑首创制定了《“工业社区”党组织服务标准清单》，该清单覆盖北仑工业园区的公共治理、企业支持服务、员工保障增能和党群服务这四大方面，形成一整套平台化、集成化、社会化的企业服务机制。当企业出现需求时，通过嵌入全社区的各基层党组织及时向有关职能部门反馈解决，建立呼叫报到机制，对企业反映的问题分级分类办理，协助工业社区开展常态化服务。

（二）“一核多元”共建社区共同体

北仑成立区域性党组织，将基层党组织嵌入企业之中，寓党建于服务之中，形成了社区服务共同体。企业之间由组织部门牵头，发改、经信等部门共同组建“锋领企服”联盟和小分队，下沉不同部门体制的资源，重新整合汇总形成资源共享平台，以“组团帮扶+驻点帮扶”的形式，协助工业社区开展常态化服务。“工业社区”建立党建联盟，集聚外部资源为中小企业服务。

（三）形成基层党组织嵌入机制

北仑采取大企业单建、小微企业联建、网格兜底建等方式建立企业党组织，实现党的组织在工业园区全覆盖。自上而下构建起“北仑区委-相关街道党工委-工业社区党组织-各企业党组织”这四级党组织体系，发挥大型企业、龙头企业带动作用，以企业支部为纽带，形成服务企业的链条和枢纽。目前15 个“工业社区”普遍组建党群服务中心，实行开放办公、实体运作。建立企业网格机制。将每个工业社区划分为若干网格，根据网格内企业数量、规模配备相应社工，实现企业服务网格化管理。

（四）完善标准化工业社区治理体系

2021 年3 月，宁波北仑工业社区发布《工业集聚区党组织管理与服务工作规范》。宁波北仑逐步将“工业社区”服务模式固化为可复制、可推广的经验，其中涵盖搭建服务平台、构建服务机制、提升园区治理水平、强化企业服务等多项内容。为进一步加强平台引育，北仑计划组建“工业社区”党建学院，举办“党建引领园区发展和中小企业服务”论坛，提升“工业社区”的品牌影响力，努力为建设“重要窗口”贡献党建力量。

五、结语

本文提出“全过程治理”理论分析框架，阐释了党建引领社区治理的实现路径，并以党建引领宁波北仑工业社区治理的实践为例，分析了北仑工业社区在探索工业社区治理的过程中党建引领作用，拓宽了基层社会治理的理论边界和基层治理的现实空间，完善了国家治理体系，提升了国家治理能力。

宁波北仑工业社区党建引领社区治理的实践提供的启示有二：一方面是放权，社区治理需要以基层党组织为重要抓手，贯穿治理的全过程，动员各界社会组织与社区主体进行服务供给，避免政府对社区服务的包办。另一方面是赋能。政府要建立并持续优化面向社区社会组织的资源投入方式，强化社区社会组织人才队伍建设，实现社区社会组织健康可持续发展，提升其社区服务能力。实现“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”的目标要求。本文的不足之处在于案例的特殊性，即工业社区的本身就是工业园区试点创新的产物，目前仍处于制度创新的尝试之中，北仑工业社区治理中的党建引领逻辑是否行之有效，需要未来更多的现实依据来佐证。